土地對(duì)每個(gè)國家來說都是寶貴的資源。土地流轉(zhuǎn)是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要途徑。在土地流轉(zhuǎn)過程中，因管理不當(dāng)引發(fā)的土地面積減少、土地生產(chǎn)能力的降低、生態(tài)環(huán)境的惡化等問題，給農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。在采取各種措施積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，無論是人多地少的法國、日本，還是人少地多的俄羅斯、美國，都通過各種手段嚴(yán)格土地管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

　　一、嚴(yán)格土地經(jīng)營者能力審查

　　為了確保土地得到有效的利用，部分國家和地區(qū)對(duì)土地經(jīng)營者的素質(zhì)作出了明確要求。大多數(shù)國家都規(guī)定土地受讓人必須是有經(jīng)營能力的自耕農(nóng)，有的國家甚至要求大面積受讓農(nóng)地的經(jīng)營者必須有農(nóng)科的本科畢業(yè)文憑。

　　為了應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)，解決土地撂荒問題，促進(jìn)土地集約利用，2009年12月15日，日本對(duì)《農(nóng)地法》進(jìn)行了法律修訂，對(duì)于企業(yè)通過土地租賃，參與農(nóng)業(yè)等行為，實(shí)行“原則自由化”。然而，企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，仍必須具備以下條件:①當(dāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)地沒有被合理利用時(shí)，租賃合同廢止。農(nóng)地租賃合同中必須包對(duì)合同廢止的情況予以規(guī)定。②與地域的其他農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，進(jìn)行合理的分工，可以持續(xù)安定的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。③如果是公司法人從事農(nóng)地租賃，那么公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行董事中必須有一人以上長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。④關(guān)于生產(chǎn)能力的規(guī)定。轉(zhuǎn)入農(nóng)戶或組織必須胡有一定的農(nóng)業(yè)機(jī)械和一定的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力等具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力;必須保證一定的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間源則上150天以上。⑤租賃合同需要經(jīng)過當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)委員會(huì)的批準(zhǔn)。

　　中國臺(tái)灣實(shí)施的“小地主大佃農(nóng)”對(duì)土地承租方進(jìn)行了明確限制，規(guī)定承租方為以擴(kuò)大規(guī)模為經(jīng)營目的自然人或農(nóng)民組織，主要包括專業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)銷班、農(nóng)會(huì)、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等，并為了引導(dǎo)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員年輕化，專業(yè)農(nóng)民享受該政策時(shí)年齡應(yīng)在18歲以上、55歲以下，且必須在所學(xué)專業(yè)、從事農(nóng)作年數(shù)或參加培訓(xùn)時(shí)數(shù)上達(dá)到一定條件，從事有機(jī)作物的還有額外條件。承租農(nóng)地的范圍為合法使用的非都市土地耕地和都市計(jì)劃農(nóng)業(yè)區(qū)，不包括臺(tái)糖公司①土地、公有土地及三七五出租耕地。農(nóng)地租賃年期以3年以上為原則，考慮到作物的輪作需求，不排除短期租約，但承租面積中要有至少1/2以上符合長期租賃的原則。經(jīng)營條件則包括以下幾個(gè)方面:大佃農(nóng)應(yīng)以從事農(nóng)糧、畜牧或農(nóng)牧綜合經(jīng)營為主，并盡量優(yōu)先考慮進(jìn)口替代或出口擴(kuò)張的農(nóng)產(chǎn)品;大佃農(nóng)承租2006年和2007年連續(xù)兩期體耕農(nóng)地且領(lǐng)取承租獎(jiǎng)勵(lì)者，應(yīng)以種植水稻、輪作獎(jiǎng)勵(lì)作物和有機(jī)作物等為限;大佃農(nóng)承租耕地不得申請(qǐng)?bào)w耕補(bǔ)助或平地造林補(bǔ)助。為了解決對(duì)自耕能力的認(rèn)定困難，中國臺(tái)灣于1976年頒布解獷關(guān)農(nóng)地承受人自耕能力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及自耕能力證明書核發(fā)程序》作為自耕能力認(rèn)定的依據(jù)，包含了7項(xiàng)內(nèi)容:①申請(qǐng)自耕能力證明書者須為16歲以上的自然人。②目前非專任農(nóng)耕以外之職業(yè)者。③目前非在校學(xué)生。④住所和所承受的農(nóng)地，其交通距離在10km以內(nèi)（又改為15km)。⑤直接從事勞力耕作者。⑥農(nóng)事設(shè)備充足者。⑦現(xiàn)有農(nóng)地未曾廢耕者。

　　二、控制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模

　　各國經(jīng)驗(yàn)表明，在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的限制也不一樣。為了促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，許多國家和地區(qū)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最小規(guī)模加以限制，而為了防止土地兼并，又有國家對(duì)農(nóng)地的最大保有量進(jìn)行限制。

　　日本在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束初期，為了廢除租佃制度、提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對(duì)購買農(nóng)地的最大保有量作出限定，要求“買者現(xiàn)有農(nóng)地總面積不超過三盯”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分割的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸顯示出了它的局限性，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，日本逐步允許農(nóng)地流動(dòng)并放寬了農(nóng)地保有上限，反而對(duì)土地流轉(zhuǎn)后耕地面積的最低規(guī)模進(jìn)行限制。例如，2009年12月《農(nóng)地法》進(jìn)行修訂后，企業(yè)雖然原則上可以自由租賃土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，但日本政府仍然通過合同管理對(duì)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地規(guī)模進(jìn)行控制。例如，日本政府規(guī)定流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地總面積至少應(yīng)達(dá)到0.5hm2，其中北海道地區(qū)至少應(yīng)達(dá)到2hm2，否則租賃合同自動(dòng)廢止。

　　俄羅斯地方政府同樣對(duì)單個(gè)土地所有者實(shí)際擁有的土地規(guī)模加以限制，以防止土地過分集中，但同時(shí)針對(duì)家庭農(nóng)場以外的經(jīng)營主體，對(duì)于可以注冊(cè)登記用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的實(shí)物土地的最小規(guī)模也有限制。

　　法國為了加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，分別在1960年、1962年先后頒布了儂業(yè)指導(dǎo)法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由政府部門、專業(yè)農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)組織、消費(fèi)者、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員等組成縣級(jí)“農(nóng)業(yè)方向委員會(huì)”，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施公共補(bǔ)貼、擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模、分配獎(jiǎng)金、防止農(nóng)場的細(xì)碎化等方面的政策。為了保證土地不被分割，政府規(guī)定了小塊土地合并和限制農(nóng)用地分割政策，規(guī)定農(nóng)場主的土地只能一人繼承或出讓給一人，并且規(guī)定新建農(nóng)場的最小面積為25hm2，以確保一定的經(jīng)營規(guī)模。同時(shí)，法國還針對(duì)不同農(nóng)作物和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予參考適合發(fā)展的面積。這些法令措施對(duì)于法國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大起到了一定的推動(dòng)作用。

　　三、嚴(yán)格土地用途管理

　　許多國家和地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，提高政府在土地流轉(zhuǎn)中的地位，充分利用行政審批、稅收管理、合同管理等手段，加強(qiáng)政府在土地流轉(zhuǎn)中的調(diào)控作用。同時(shí)，為保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，有的國家還按照一定的體系將土地劃分為不同等級(jí)，結(jié)合土地利用規(guī)劃，對(duì)土地流轉(zhuǎn)用途進(jìn)行嚴(yán)格管理。

　　俄羅斯通過一系列改革，明確了政府在土地交易中的定位。例如，2002年制定的《農(nóng)用土地流通法》規(guī)定，公民或法人出售農(nóng)用土地時(shí)，需要向政府部門提交出售土地的意愿，聯(lián)邦政府和地方政府在同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán)，且外國的法人、自然人以及外資超過50%的企業(yè)均不能購買俄羅斯農(nóng)用土地，而只能租用農(nóng)用土地，且租期最長為49年。按照該法，農(nóng)用土地的出售者應(yīng)該以書面形式向聯(lián)邦主體最高行政機(jī)關(guān)或在地方自治機(jī)關(guān)，通告自己出售農(nóng)用土地的意愿，并指明出售的價(jià)格及合同中的其他重要條件。在收到出售通告一個(gè)月內(nèi)，中央和地方政府若沒有購買土地的意愿，則土地的出售者有權(quán)在一年內(nèi)將土地以不低于公告中的價(jià)格出售給第三者。若土地售價(jià)低于公告中的價(jià)格或者出售合同中的其他重要條件有所變動(dòng)，須發(fā)布新的公告。否則，土地買賣關(guān)系不能成立。這意味著，只有政府不愿意購買農(nóng)用土地的時(shí)候，出售者才能按照不低于通報(bào)價(jià)格的水平來出售土地，這樣就避免了買賣雙方為了逃避納稅而以極低價(jià)格出賣土地，政府充當(dāng)優(yōu)先購買人的身份，防止了刻意低估土地價(jià)值，有利于農(nóng)用土地作為農(nóng)民財(cái)富、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素等形式在土地市場上進(jìn)行交易和流轉(zhuǎn)[3]。與俄羅斯相似，美國政府也通過購買或轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)、建立土地稅費(fèi)調(diào)控機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)土地用途的管理。雖然美國的土地所有者具有完整明晰的土地產(chǎn)權(quán)，但是政府保留了相當(dāng)多的土地控制管理和收益權(quán)。政府可以綜合運(yùn)用治安權(quán)、征用權(quán)、對(duì)公共土地開發(fā)利用投資權(quán)和獨(dú)占權(quán)等權(quán)利，合理開發(fā)和利用土地資源。另外，美國還充分運(yùn)用地產(chǎn)征稅權(quán)，設(shè)置了地價(jià)稅、土地增值稅、空地稅和荒地稅，對(duì)不勞而獲、土地投機(jī)等行為進(jìn)行抑制，促進(jìn)了城市用地和農(nóng)業(yè)用地的協(xié)調(diào)發(fā)展。為配合農(nóng)地用途管制和保護(hù)耕地，美國還開征農(nóng)地變更使用稅，調(diào)整納稅金的標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)土地更集約的利用。

　　在土地用途管理方面，英國將農(nóng)業(yè)用地分成五等地，最好和高產(chǎn)的農(nóng)用地是一等、二等以及三等中的A級(jí)，較次的是三等中的B級(jí)和四等、五等地。其中，一等地約占1/3，予以特殊保護(hù)。英國《國家規(guī)劃政策導(dǎo)則》中規(guī)定，對(duì)于一等、二等以及三A等級(jí)的農(nóng)業(yè)用地，在決定開發(fā)申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)該綜合考慮該地塊的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)情況。當(dāng)占用農(nóng)用地確實(shí)不可避免時(shí)，除非較好等級(jí)的農(nóng)用地與上述其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有所沖突，否則地方規(guī)劃機(jī)構(gòu)不得占用這些高質(zhì)量農(nóng)用地，而應(yīng)當(dāng)選擇質(zhì)量稍次的農(nóng)業(yè)用地住B等和四等、五等農(nóng)用地。在農(nóng)業(yè)用地分級(jí)的基礎(chǔ)上，中國臺(tái)灣還通過制訂土地使用計(jì)劃、土地使用分區(qū)管制等方式，對(duì)土地用途加以規(guī)范。中國臺(tái)灣的土地使用計(jì)劃可以分為4個(gè)層次:第一個(gè)層次是國土綜合開發(fā)計(jì)劃。第二個(gè)層次是東部、南部、中部和北部4個(gè)地區(qū)的區(qū)域計(jì)劃。第三個(gè)層次為各縣、市綜合發(fā)展計(jì)劃。第四個(gè)層次是在各市、縣轄區(qū)內(nèi)的土地利用計(jì)劃。此外，中國臺(tái)灣還頒布《限制建地?cái)U(kuò)展執(zhí)行辦法》、《非都市土地使用管制規(guī)則》等制度，來限制農(nóng)地變更，保護(hù)農(nóng)田。

　　俄羅斯土地規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐至今已有230多年歷史，已經(jīng)形成了完備的土地規(guī)劃制度框架和產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的工作體系，對(duì)于科學(xué)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)起到重要作用。俄羅斯土地管理工作中，規(guī)劃與地籍兩者之間結(jié)合相當(dāng)緊密，地籍?dāng)?shù)據(jù)是規(guī)劃的基礎(chǔ)。在俄羅斯，編制土地規(guī)劃設(shè)計(jì)首先需要在土地規(guī)劃設(shè)計(jì)底圖上量算各類用地面積和圖斑面積，并將其與地籍?dāng)?shù)據(jù)相比較，以地籍?dāng)?shù)據(jù)為基準(zhǔn)計(jì)算其容許誤差。當(dāng)量算面積小于容許誤差時(shí)，按面積比例進(jìn)行平差，實(shí)現(xiàn)與地籍?dāng)?shù)據(jù)、地籍圖相符的要求。此外，早在20世紀(jì)80年代，俄羅斯就已經(jīng)完成了國土全覆蓋的土地自然—經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià)工作，成為土地規(guī)劃設(shè)計(jì)中用地布局的重要依據(jù)。俄羅斯土地規(guī)劃設(shè)計(jì)的編制，為各地區(qū)制定不同的土地資源利用與保護(hù)對(duì)策，形成具有地區(qū)特點(diǎn)的土地利用方案，也體現(xiàn)了國家土地利用與保護(hù)差別化管理，有力地推進(jìn)了俄羅斯的土地流轉(zhuǎn)工作。

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