中國人大網公布《中華人民共和國土地管理法、城市房地產管理法(修正案草案)》。《土地管理法》(修正案草案)將落實國土空間開發(fā)保護要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則，規(guī)定經依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設活動的基本依據，已經編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。

 

核心要點解讀

 

1、集體經營性建設用地入市可以作為非農業(yè)建設使用土地，因政府組織實施基礎設施建設、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設等六種情形可以征收集體土地。

 

城鄉(xiāng)規(guī)劃變革：急需出臺面向集體經營性建設用地的規(guī)劃許可規(guī)定。

 

2、成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，此外不能再實施“成片開發(fā)”征地。

 

城鄉(xiāng)規(guī)劃變革：超出土規(guī)的城鎮(zhèn)建設用地范圍的成片征地不復存在。

 

3、土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同。

 

城鄉(xiāng)規(guī)劃變革：盤活工業(yè)商業(yè)等經營性用途的集體建設用地，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制方向。

 

4、下放宅基地審批權，明確農村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準。賦予農業(yè)農村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應職責。

 

城鄉(xiāng)規(guī)劃變革：村莊規(guī)劃中宅基地規(guī)劃管理，以及宅基地監(jiān)督管理職能部門的變化。

 

5、規(guī)定經依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設活動的基本依據，已經編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。

 

城鄉(xiāng)規(guī)劃變革：國土空間規(guī)劃可替代土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。

 

6、任何單位和個人不得擅自占用永久基本農田或者改變其用途;國家重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準;禁止通過擅自調整縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的方式規(guī)避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。

 

城鄉(xiāng)規(guī)劃變革：城鄉(xiāng)規(guī)劃建設不得觸碰永久基本農田。

 

土地管理法修正案(草案)

 

土地管理法修正案(草案)共二十九條，主要內容包括：

 

關于土地征收

 

一是縮小土地征收范圍。

 

刪去現行土地管理法關于從事非農業(yè)建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定;明確因政府組織實施基礎設施建設、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，此外不能再實施“成片開發(fā)”征地，為集體經營性建設用地入市預留空間。(第十二條、第十四條)

 

二是規(guī)范土地征收程序。

 

要求市、縣人民政府申請征收土地前進行土地現狀調查、公告聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員意見、組織開展社會穩(wěn)定風險評估等前期工作，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協(xié)議，測算并落實有關費用，保證足額到位，方可申請征收土地。個別確實難以達成協(xié)議的，應當在申請征收土地時如實說明，供審批機關決策參考。(第十六條)

 

三是完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。

 

在總結試點經驗的基礎上，將公平合理補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為基本要求;明確征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定，制定區(qū)片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、安置人口、區(qū)位、供求關系以及經濟社會發(fā)展水平等因素;考慮到農村村民住宅補償、被征地農民社會保障費用對被征地農民住有所居和長遠生計的重要性，將這兩項費用單列，明確征收農村村民住宅要按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式，保障其居住權，并將被征地農民納入相應的養(yǎng)老等社會保障體系。(第十七條)

 

關于集體經營性建設用地入市

 

一是明確入市的條件。

 

對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，明確用地供應、動工期限、使用期限、規(guī)劃用途和雙方其他權利義務;相關建設用地使用權的收回依照雙方簽訂的書面合同辦理。(第二十條、第二十二條)

 

二是明確集體經營性建設用地入市后的管理措施。

 

為維護土地管理秩序，明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地;集體建設用地使用權的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。(第二十一條)

 

關于宅基地制度

 

一是健全宅基地權益保障方式。

 

根據鄉(xiāng)村振興的現實需求和各地宅基地現狀，規(guī)定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農村村民意愿的基礎上采取措施，保障農村村民實現戶有所居的權利。(第十九條第二款)

 

二是完善宅基地管理制度。

 

下放宅基地審批權，明確農村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準，但涉及占用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續(xù);落實深化黨和國家機構改革精神，明確國務院農業(yè)農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作，賦予農業(yè)農村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應職責。(第十九條第四款和第七款、第二十三條、第二十六條)

 

三是探索宅基地自愿有償退出機制。

 

原則規(guī)定允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。(第十九條第六款)

 

其他修改

 

一是強化耕地尤其是永久基本農田保護。

 

要求地方人民政府確保規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內耕地保有量不減少、質量不降低。明確永久基本農田要落實到地塊，設立保護標志，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理，并由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府將其位置、范圍向社會公告;任何單位和個人不得擅自占用永久基本農田或者改變其用途;國家重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準;禁止通過擅自調整縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的方式規(guī)避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。(第七條至第十條、第十三條)

 

二是為“多規(guī)合一”預留空間。

 

將落實國土空間開發(fā)保護要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則，規(guī)定經依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設活動的基本依據，已經編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。(第四條)

 

三是適當下放農用地轉用審批權限。

 

按照現行法律規(guī)定，凡是省級人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目，其農用地轉用都由國務院批準。為深化“放管服”改革和改善營商環(huán)境，需要在嚴格保護耕地特別是永久基本農田的前提下，適當下放農用地轉用審批權限。草案規(guī)定，永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準;其他原由國務院批準的情形，改為“由國務院或者國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準”。分批次用地，原規(guī)定由“原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準”，改為“按照國務院規(guī)定由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關或者其授權的機關批準”。(第十三條)

 

四是刪去了省級人民政府批準征地報國務院備案的規(guī)定。

 

現行法律規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準征地，需報國務院備案。草案刪去了“并報國務院備案”的規(guī)定，主要考慮：按照“誰的事權誰負責”的原則，省級人民政府決定征收的事項，由該人民政府負責。取消備案后，更有利于壓實地方責任。自然資源部擬通過督察、用地審批監(jiān)管平臺等行政、技術手段加強對地方的監(jiān)管。(第十五條)

 

同時，根據土地管理實踐經驗，結合機構改革、財政管理制度等方面的需要，對土地督察制度、部門名稱、相關費用使用、部分法律責任條款等一并作了修改。

 

此外，為與土地管理法修改做好銜接，掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙，對城市房地產管理法第九條關于城市規(guī)劃區(qū)內的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規(guī)定一并作出修改，城市房地產管理法修正案(草案)規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外。”

 

《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》修正案(草案)

 

中華人民共和國土地管理法修正案(草案)

 

(一)增加一條，作為第六條：“國務院授權的機構對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。”

 

(二)將第十一條、第十二條合并，作為第十二條，修改為：“土地所有權和使用權的登記，依照有關不動產登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。”

 

(三)將第十四條、第十五條合并，作為第十四條，修改為：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依法相應延長。發(fā)包方和承包方應當依法訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。

 

“國有土地可以由單位或者個人承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。發(fā)包方和承包方應當依法訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。土地承包經營的期限由承包合同約定。承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。”

 

(四)將第十九條改為第十八條，修改為：“土地利用總體規(guī)劃按照下列原則編制：

 

(1)落實國土空間開發(fā)保護要求，嚴格土地用途管制;

 

(2)嚴格保護永久基本農田，控制非農業(yè)建設占用農用地;

 

(3)提高土地節(jié)約集約利用水平;

 

(4)統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產、生活、生態(tài)用地;

 

(5)保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用;

 

(6)占用耕地與開發(fā)復墾耕地數量平衡、質量相當。

 

“經依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設活動的基本依據。已經編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。”

 

(五)將第二十九條改為第二十八條，第二款修改為：“縣級以上人民政府統(tǒng)計機構和自然資源主管部門依法進行土地統(tǒng)計調查，定期發(fā)布土地統(tǒng)計資料。土地所有者或者使用者應當提供有關資料，不得提供不真實、不完整統(tǒng)計資料，不得拒報、遲報統(tǒng)計資料。”

 

(六)將第三十一條改為第三十條，刪去第二款中的“?？钣糜陂_墾新的耕地”。

 

(七)將第三十三條改為第三十二條，修改為：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內耕地總量不減少、質量不降低;耕地總量減少的，由國務院責令在規(guī)定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地，耕地質量降低的，由國務院責令在規(guī)定期限內組織整改，并由國務院自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區(qū)域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。”

 

(八)將第三十四條改為第三十三條，修改為：“國家實行永久基本農田保護制度。下列耕地應當根據土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農田，實行嚴格保護：

 

(1)經國務院農業(yè)農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地;

 

(2)有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田;

 

(3)蔬菜生產基地;

 

(4)農業(yè)科研、教學試驗田;

 

(5)國務院規(guī)定應當劃為永久基本農田的其他耕地。

 

“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區(qū)域內耕地的百分之八十以上，具體比例由國務院根據各省、自治區(qū)、直轄市耕地實際情況另行規(guī)定。”

 

(九)增加一條，作為第三十四條：“永久基本農田劃定以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業(yè)農村主管部門組織實施。

 

“永久基本農田應當落實到地塊，設立保護標志，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理，并由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府將其位置、范圍向社會公告。”

 

(十)增加一條，作為第三十五條：“永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。

 

“禁止通過擅自調整縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的方式規(guī)避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。”

 

(十一)將第三十七條改為第三十八條，刪去該條第三款。

 

(十二)刪去第四十三條。

 

(十三)將第四十四條第二款、第三款修改為：“永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

 

“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內，為實施該規(guī)劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務院規(guī)定由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關或者其授權的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。”

 

(十四)增加一條，作為第四十五條：“有下列情形之一，確需征收農民集體所有土地的，可以依法實施征收：

 

(1)軍事和外交需要用地的;

 

(2)由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的;

 

(3)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社區(qū)綜合服務設施建設、社會福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈褒揚等公共事業(yè)需要用地的;

 

(4)由政府組織實施的保障性安居工程建設需要用地的;

 

(5)由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內組織實施成片開發(fā)建設需要用地的;

 

(6)法律規(guī)定可以征收農民集體所有土地的其他情形。

 

“前款第五項規(guī)定的成片開發(fā)應當符合國務院自然資源主管部門規(guī)定的標準。”

 

(十五)將第四十五條改為第四十六條，刪去第二款中的“并報國務院備案”。

 

(十六)將第四十六條、第四十八條合并，作為第四十七條，修改為：“市、縣人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩(wěn)定風險評估，并將征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村、村民小組范圍內進行公告，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。

 

擬征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定期限內，持不動產權屬證書辦理補償登記。市、縣人民政府應當組織有關部門與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協(xié)議，測算并落實有關費用，保證足額到位;個別確實難以達成協(xié)議的，應當在申請征收土地時如實說明。

 

相關前期工作完成后，市、縣人民政府方可申請征收土地。

 

國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”

 

(十七)將第四十七條改為第四十八條，修改為：“征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。

 

征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。

 

征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定。制定區(qū)片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、安置人口、區(qū)位、供求關系以及經濟社會發(fā)展水平等因素，并根據社會、經濟發(fā)展水平適時調整。

 

征收農村村民住宅的，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平合理補償，保障其居住權和農村村民合法的住房財產權益。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

 

“市、縣人民政府應當將被征地農民納入相應的養(yǎng)老等社會保障體系。被征地農民的社會保障費用主要用于符合條件的被征地農民的養(yǎng)老保險等社會保險繳費補貼。

 

“征收農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準以及被征地農民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。”

 

(十八)刪去第五十五條第二款中的“都專項用于耕地開發(fā)”。

 

(十九)將第六十二條修改為：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。

 

人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準保障農村村民實現戶有所居的權利。

 

農村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，不得占用永久基本農田，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。

 

農村村民住宅用地，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準;其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理農用地轉用審批手續(xù)。

 

農村村民出賣、出租住宅后，再申請宅基地的，不予批準。

 

國家鼓勵進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。

 

國務院農業(yè)農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作。”

 

(二十)將第六十三條修改為：“縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，明確用地供應、動工期限、使用期限、規(guī)劃用途和雙方其他權利義務。

 

“按照前款規(guī)定取得的集體建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。”

 

(二十一)增加一條，作為第六十四條：“依法取得集體建設用地使用權的，土地使用權人應當嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

 

“集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、互換、出資、贈與、抵押，其最高年限、登記等參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。”

 

(二十二)將第六十五條改為第六十六條，增加一款，作為第三款：“收回出讓、出租、轉讓、互換、出資、贈與、抵押的集體建設用地使用權，依照雙方簽訂的書面合同辦理，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。”

 

(二十三)將第六十六條改為第六十七條，增加一款，作為第二款：“縣級以上人民政府農業(yè)農村主管部門對違反農村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查的，適用本法關于自然資源主管部門的規(guī)定。”

 

(二十四)將第七十條改為第七十一條，修改為：“縣級以上人民政府自然資源主管部門在監(jiān)督檢查工作中發(fā)現國家工作人員的違法行為，依法應當給予處分的，應當依法予以處理;自己無權處理的，應當依法轉送有關監(jiān)察機關處理。”

 

(二十五)將第七十四條改為第七十五條，并將其中的“土地行政主管部門”修改為“自然資源主管部門、農業(yè)農村主管部門等按照職責”。

 

(二十六)將第七十七條改為第七十八條，并將其中的“土地行政主管部門”修改為“農業(yè)農村主管部門”。

 

(二十七)將第八十一條改為第八十二條，修改為：“非法將農民集體所有的土地的使用權通過出讓、出租、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等方式交由單位或者個人使用的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。”

 

(二十八)刪去第八十二條。

 

(二十九)將第八十四條中的“土地行政主管部門”修改為“自然資源主管部門、農業(yè)農村主管部門”。

 

此外，將有關條款中的“土地行政主管部門”修改為“自然資源主管部門”，“基本農田”修改為“永久基本農田”，“行政處分”修改為“處分”。

 

本修正案自年月日起施行。

 

《中華人民共和國土地管理法》根據本修正案作相應修改并對條文序號作相應調整，重新公布。

 

中華人民共和國城市房地產管理法修正案(草案)

 

將第九條修改為：“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外。”

 

本修正案自年月日起施行。

 

《中華人民共和國城市房地產管理法》根據本修正案作相應修改，重新公布。