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北京山合水易規(guī)劃設(shè)計(jì)院 院長
高端休閑度假產(chǎn)業(yè)規(guī)劃專家
《中國旅游報(bào)》、《農(nóng)民日報(bào)》專欄作家
《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱“方案”)9月26日正式對外公布,這是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的又一個重大文件!國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,這標(biāo)志著試點(diǎn)工作取得重要進(jìn)展,我國國家公園體制的頂層設(shè)計(jì)初步完成,國家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。
根據(jù)《方案》,到2020年,中國建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成,整合設(shè)立一批國家公園,分級統(tǒng)一的管理體制基本建立,國家公園總體布局初步形成。
《建立國家公園體制總體方案》亮點(diǎn)解析
一、國家公園是什么“公園”?
方案明確,我國的國家公園體制以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ),以實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)。國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使,條件成熟時(shí),逐步過渡到由中央政府直接行使。
目前世界上已有100多個國家建立了近萬個國家公園,但各國對國家公園的內(nèi)涵界定不盡相同。根據(jù)方案,國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理,邊界清晰,以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國家公園是我國自然保護(hù)地最重要類型之一,屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域,納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍,實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。
方案明確,中國的國家公園堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一,把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來,給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn);堅(jiān)持國家代表性,以國家利益為主導(dǎo),堅(jiān)持國家所有,具有國家象征,代表國家形象,展現(xiàn)中華文明;堅(jiān)持全民公益性,堅(jiān)持全民共享,著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,開展自然環(huán)境教育,為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機(jī)會。
二、建設(shè)國家公園有何目的?
建立國家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性,始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù),把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來。建立國家公園體制是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容,對于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用,促進(jìn)人與自然和諧共生,推進(jìn)美麗中國建設(shè),具有極其重要的意義。
三、國家公園誰來管?怎么管?
《方案》提出,整合相關(guān)自然保護(hù)地管理職能,由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)。部分國家公園由中央政府直接行使所有權(quán),其它的由省級政府代理行使,條件成熟時(shí),逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。
《方案》提出,建立國家公園管理機(jī)構(gòu)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成效考核評估制度,對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制。
四、國家公園怎么建?何時(shí)建好?
到2020年,建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成,整合設(shè)立一批國家公園,分級統(tǒng)一的管理體制基本建立,國家公園總體布局初步形成。
到2030年,國家公園體制更加健全,分級統(tǒng)一的管理體制更加完善,保護(hù)管理效能明顯提高。
五、國家公園怎么收費(fèi)?
國家公園雖然帶有“公園”二字,但它既不是單純供游人游覽休閑的一般意義上的公園,也不是主要用于旅游開發(fā)的風(fēng)景區(qū)。
根據(jù)《方案》,立足國家公園的公益屬性,將建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制。國家公園實(shí)行收支兩條線管理,各項(xiàng)收入上繳財(cái)政,各項(xiàng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排,并負(fù)責(zé)統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個人等社會捐贈資金。“下一步將加大政府投入,推動國家公園逐步回歸公益性。”國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
六、國家公園的保障措施都有哪些?
《方案》提出要建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制。建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu),分級行使所有權(quán),構(gòu)建協(xié)同管理機(jī)制,建立健全監(jiān)管機(jī)制,建立健全社會監(jiān)督機(jī)制,建立舉報(bào)制度和權(quán)益保障機(jī)制。建立資金保障制度,構(gòu)建高效的資金使用管理機(jī)制,完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度。構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度。建立社區(qū)共管機(jī)制。引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。完善社會參與機(jī)制。鼓勵當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目。建立健全志愿服務(wù)機(jī)制和社會監(jiān)督機(jī)制。
《方案》還從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善法律法規(guī)、加強(qiáng)輿論引導(dǎo)、強(qiáng)化督促落實(shí)等方面提出了保障措施。
國家公園體制十大試點(diǎn)
《建立國家公園體制總體方案》9月26日正式公布。我國目前有10處國家公園體制試點(diǎn),是我們要留給子孫后代的珍貴自然遺產(chǎn)。一起來看看,這10處“寶地”都在哪兒。
【三江源國家公園體制試點(diǎn)】
三江源是長江、黃河和瀾滄江的源頭地區(qū)。作為“中華水塔”的三江源,是我國重要的淡水供給地,維系著全國乃至亞洲水生態(tài)安全命脈,是全球氣候變化反應(yīng)最為敏感的區(qū)域之一,也是我國生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)之一。
三江源國家公園體制試點(diǎn)是我國第一個得到批復(fù)的國家公園體制試點(diǎn),面積12.31萬平方公里,也是目前試點(diǎn)中面積最大的一個。
【大熊貓國家公園體制試點(diǎn)】
顧名思義,這個試點(diǎn)就是為保護(hù)“國寶”大熊貓的棲息地而設(shè)立的。總面積達(dá)2.7萬平方公里,涉及四川、甘肅、陜西三省。
盡管大熊貓的滅絕風(fēng)險(xiǎn)從“瀕危”下調(diào)為“易危”,但其棲息地碎片化問題嚴(yán)重。國家公園體制試點(diǎn)加強(qiáng)大熊貓棲息地廊道建設(shè),連通相互隔離的棲息地,實(shí)現(xiàn)隔離種群之間的基因交流。
【東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)】
野生東北虎是世界瀕危野生動物之一,目前僅存不到500只。東北豹屬金錢豹東北亞種,是目前世界上最為瀕危的大型貓科動物亞種之一,被世界自然保護(hù)聯(lián)盟瀕危動物紅皮書列為極危物種,其野生數(shù)量只有20只左右,大部分生活在中俄邊境地帶。
東北虎豹等大型野生動物的活動半徑非常大。東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)選址于吉林、黑龍江兩省交界的廣大區(qū)域。
【湖北神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)】
神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)位于湖北省西北部,擁有被稱為“地球之肺”的亞熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)、被稱為“地球之腎”的泥炭蘚濕地生態(tài)系統(tǒng),是世界生物活化石聚集地和古老、珍稀、特有物種避難所,被譽(yù)為北緯31°的綠色奇跡。這里有珙桐、紅豆杉等國家重點(diǎn)保護(hù)的野生植物36種,金絲猴、金雕等重點(diǎn)保護(hù)野生動物75種。
試點(diǎn)區(qū)位于神農(nóng)架林區(qū),面積為1170平方公里。
【浙江錢江源國家公園體制試點(diǎn)】
錢江源國家公園體制試點(diǎn)位于浙江省開化縣,這里是錢塘江的發(fā)源地,擁有大片原始森林,是中國特有的世界珍稀瀕危物種、國家一級重點(diǎn)保護(hù)野生動物白頸長尾雉、黑麂的主要棲息地。
試點(diǎn)區(qū)包括古田山國家級自然保護(hù)區(qū)、錢江源國家級森林公園、錢江源省級風(fēng)景名勝區(qū)等范圍,秀美的景色可想而知!
【湖南南山國家公園體制試點(diǎn)】
位于湖南省邵陽市城步苗族自治縣,試點(diǎn)區(qū)整合了原南山國家級風(fēng)景名勝區(qū)、金童山國家級自然保護(hù)區(qū)、兩江峽谷國家森林公園、白云湖國家濕地公園4個國家級保護(hù)地,還新增了非保護(hù)地但資源價(jià)值較高的地區(qū)。
這里植物區(qū)系起源古老,是生物物種遺傳基因資源的天然博物館,生物多樣性非常豐富;還是重要的鳥類遷徙通道。
【福建武夷山國家公園體制試點(diǎn)】
武夷山是全球生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵地區(qū),保存了地球同緯度最完整、最典型、面積最大的中亞熱帶原生性森林生態(tài)系統(tǒng),也是珍稀、特有野生動物的基因庫。
武夷山國家公園試點(diǎn)位于福建省北部,試點(diǎn)范圍包括武夷山國家級自然保護(hù)區(qū)、武夷山國家級風(fēng)景名勝區(qū)和九曲溪上游保護(hù)地帶等。
【北京長城國家公園體制試點(diǎn)】
目前,北京長城國家公園體制試點(diǎn)區(qū)總面積是10個試點(diǎn)中最小的,也是少有的展現(xiàn)了八達(dá)嶺長城世界文化遺產(chǎn)這種人文景觀的國家公園。
試點(diǎn)區(qū)位于北京市延慶區(qū)內(nèi),整合了延慶世界地質(zhì)公園的一部分、八達(dá)嶺-十三陵國家級風(fēng)景名勝區(qū)的一部分、八達(dá)嶺國家森林公園和部分八達(dá)嶺長城世界文化遺產(chǎn)。試點(diǎn)區(qū)要追求人文與自然資源協(xié)調(diào)發(fā)展。
【云南普達(dá)措國家公園體制試點(diǎn)】
位于云南省迪慶藏族自治州香格里拉市的普達(dá)措國家公園試點(diǎn),光聽名字就令人神往。
普達(dá)措擁有豐富的生態(tài)資源,擁有湖泊濕地、森林草甸、河谷溪流、珍稀動植物等,原始生態(tài)環(huán)境保存完好。
【祁連山國家公園體制試點(diǎn)】
祁連山是我國西部重要生態(tài)安全屏障,是我國生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域、世界高寒種質(zhì)資源庫和野生動物遷徙的重要廊道,還是雪豹、白唇鹿等珍稀野生動植物的重要棲息地和分布區(qū)。
試點(diǎn)包括甘肅和青海兩省約5萬平方公里的范圍。祁連山局部生態(tài)破壞問題十分突出,多個保護(hù)地、碎片化管理問題比較嚴(yán)重。試點(diǎn)要解決這些突出問題,推動形成人與自然和諧共生新格局。
《建立國家公園體制總體方案》全文如下。
國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理,邊界清晰,以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點(diǎn)改革任務(wù),是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容,對于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用,促進(jìn)人與自然和諧共生,推進(jìn)美麗中國建設(shè),具有極其重要的意義。為加快構(gòu)建國家公園體制,在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,借鑒國際有益做法,立足我國國情,制定本方案。
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略,認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局,牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念,堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革,堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度,嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線,以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ),以實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo),理順管理體制,創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制,健全法治保障,強(qiáng)化監(jiān)督管理,構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制,建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。
(二)基本原則
——科學(xué)定位、整體保護(hù)。堅(jiān)持將山水林田湖草作為一個生命共同體,統(tǒng)籌考慮保護(hù)與利用,對相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組,合理確定國家公園的范圍。按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律,對國家公園實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。
——合理布局、穩(wěn)步推進(jìn)。立足我國生態(tài)保護(hù)現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展階段,科學(xué)確定國家公園空間布局。將創(chuàng)新體制和完善機(jī)制放在優(yōu)先位置,做好體制機(jī)制改革過程中的銜接,成熟一個設(shè)立一個,有步驟、分階段推進(jìn)國家公園建設(shè)。
——國家主導(dǎo)、共同參與。國家公園由國家確立并主導(dǎo)管理。建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與國家公園保護(hù)管理的長效機(jī)制,探索社會力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式。加大財(cái)政支持力度,廣泛引導(dǎo)社會資金多渠道投入。
(三)主要目標(biāo)。建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制,交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決,國家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護(hù),形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新模式,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化,保障國家生態(tài)安全,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。
到2020年,建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成,整合設(shè)立一批國家公園,分級統(tǒng)一的管理體制基本建立,國家公園總體布局初步形成。到2030年,國家公園體制更加健全,分級統(tǒng)一的管理體制更加完善,保護(hù)管理效能明顯提高。
二、科學(xué)界定國家公園內(nèi)涵
(四)樹立正確國家公園理念。堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一。建立國家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性,始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù),把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來。國家公園堅(jiān)持世代傳承,給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。堅(jiān)持國家代表性。國家公園既具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng),又擁有獨(dú)特的自然景觀和豐富的科學(xué)內(nèi)涵,國民認(rèn)同度高。國家公園以國家利益為主導(dǎo),堅(jiān)持國家所有,具有國家象征,代表國家形象,彰顯中華文明。堅(jiān)持全民公益性。國家公園堅(jiān)持全民共享,著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,開展自然環(huán)境教育,為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機(jī)會。鼓勵公眾參與,調(diào)動全民積極性,激發(fā)自然保護(hù)意識,增強(qiáng)民族自豪感。
(五)明確國家公園定位。國家公園是我國自然保護(hù)地最重要類型之一,屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域,納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍,實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù),同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。
(六)確定國家公園空間布局。制定國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)代表性、面積適宜性和管理可行性,明確國家公園準(zhǔn)入條件,確保自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)具有國家代表性、典型性,確保面積可以維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程、功能的完整性,確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位,管理上具有可行性。研究提出國家公園空間布局,明確國家公園建設(shè)數(shù)量、規(guī)模。統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和周邊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,合理劃定單個國家公園范圍。國家公園建立后,在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型。
(七)優(yōu)化完善自然保護(hù)地體系。改革分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制,對我國現(xiàn)行自然保護(hù)地保護(hù)管理效能進(jìn)行評估,逐步改革按照資源類型分類設(shè)置自然保護(hù)地體系,研究科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn),理清各類自然保護(hù)地關(guān)系,構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系。進(jìn)一步研究自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地功能定位。
三、建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制
(八)建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。整合相關(guān)自然保護(hù)地管理職能,結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制、自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制改革,由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)。
國家公園設(shè)立后整合組建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責(zé),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)關(guān)系??筛鶕?jù)實(shí)際需要,授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。
(九)分級行使所有權(quán)。統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)功能重要程度、生態(tài)系統(tǒng)效應(yīng)外溢性、是否跨省級行政區(qū)和管理效率等因素,國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使。其中,部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使,其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時(shí),逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。
按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法,國家公園可作為獨(dú)立自然資源登記單元,依法對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。劃清全民所有和集體所有之間的邊界,劃清不同集體所有者的邊界,實(shí)現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。
(十)構(gòu)建協(xié)同管理機(jī)制。合理劃分中央和地方事權(quán),構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機(jī)制。中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的,地方政府根據(jù)需要配合國家公園管理機(jī)構(gòu)做好生態(tài)保護(hù)工作。省級政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的,中央政府要履行應(yīng)有事權(quán),加大指導(dǎo)和支持力度。國家公園所在地方政府行使轄區(qū)(包括國家公園)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管等職責(zé)。
(十一)建立健全監(jiān)管機(jī)制。相關(guān)部門依法對國家公園進(jìn)行指導(dǎo)和管理。健全國家公園監(jiān)管制度,加強(qiáng)國家公園空間用途管制,強(qiáng)化對國家公園生態(tài)保護(hù)等工作情況的監(jiān)管。完善監(jiān)測指標(biāo)體系和技術(shù)體系,定期對國家公園開展監(jiān)測。構(gòu)建國家公園自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及統(tǒng)計(jì)分析平臺。加強(qiáng)對國家公園生態(tài)系統(tǒng)狀況、環(huán)境質(zhì)量變化、生態(tài)文明制度執(zhí)行情況等方面的評價(jià),建立第三方評估制度,對國家公園建設(shè)和管理進(jìn)行科學(xué)評估。建立健全社會監(jiān)督機(jī)制,建立舉報(bào)制度和權(quán)益保障機(jī)制,保障社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán),接受各種形式的監(jiān)督。
四、建立資金保障制度
(十二)建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制。立足國家公園的公益屬性,確定中央與地方事權(quán)劃分,保障國家公園的保護(hù)、運(yùn)行和管理。中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央政府出資保障。委托省級政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央和省級政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。加大政府投入力度,推動國家公園回歸公益屬性。在確保國家公園生態(tài)保護(hù)和公益屬性的前提下,探索多渠道多元化的投融資模式。
(十三)構(gòu)建高效的資金使用管理機(jī)制。國家公園實(shí)行收支兩條線管理,各項(xiàng)收入上繳財(cái)政,各項(xiàng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排,并負(fù)責(zé)統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個人等社會捐贈資金,進(jìn)行有效管理。建立財(cái)務(wù)公開制度,確保國家公園各類資金使用公開透明。
五、完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度
(十四)健全嚴(yán)格保護(hù)管理制度。加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù),做好自然資源本底情況調(diào)查和生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測,統(tǒng)籌制定各類資源的保護(hù)管理目標(biāo),著力維持生態(tài)服務(wù)功能,提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)堅(jiān)持以自然恢復(fù)為主,生物措施和其他措施相結(jié)合。嚴(yán)格規(guī)劃建設(shè)管控,除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外,禁止其他開發(fā)建設(shè)活動。國家公園區(qū)域內(nèi)不符合保護(hù)和規(guī)劃要求的各類設(shè)施、工礦企業(yè)等逐步搬離,建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機(jī)制。
(十五)實(shí)施差別化保護(hù)管理方式。編制國家公園總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃,合理確定國家公園空間布局,明確發(fā)展目標(biāo)和任務(wù),做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接。按照自然資源特征和管理目標(biāo),合理劃定功能分區(qū),實(shí)行差別化保護(hù)管理。重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域內(nèi)居民要逐步實(shí)施生態(tài)移民搬遷,集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上,優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn),由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。其他區(qū)域內(nèi)居民根據(jù)實(shí)際情況,實(shí)施生態(tài)移民搬遷或?qū)嵭邢鄬芯幼?,集體土地可通過合作協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。探索協(xié)議保護(hù)等多元化保護(hù)模式。
(十六)完善責(zé)任追究制度。強(qiáng)化國家公園管理機(jī)構(gòu)的自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)主體責(zé)任,明確當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門的相應(yīng)責(zé)任。嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源或其他項(xiàng)目、偷排偷放污染物、偷捕盜獵野生動物等各類環(huán)境違法犯罪行為。嚴(yán)格落實(shí)考核問責(zé)制度,建立國家公園管理機(jī)構(gòu)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成效考核評估制度,全面實(shí)行環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”,對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制。對違背國家公園保護(hù)管理要求、造成生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境嚴(yán)重破壞的要記錄在案,依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)、終身追責(zé)。
六、構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度
(十七)建立社區(qū)共管機(jī)制。根據(jù)國家公園功能定位,明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界,相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求,并征得國家公園管理機(jī)構(gòu)同意。周邊社區(qū)建設(shè)要與國家公園整體保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào),鼓勵通過簽訂合作保護(hù)協(xié)議等方式,共同保護(hù)國家公園周邊自然資源。引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。
(十八)健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度,健全國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策。鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補(bǔ)償?shù)确绞浇M向補(bǔ)償關(guān)系。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評估,完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵約束機(jī)制,加強(qiáng)對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)督管理。鼓勵設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位,吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護(hù)管理和自然環(huán)境教育等。
(十九)完善社會參與機(jī)制。在國家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié),以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域,引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用?、專家學(xué)者、企業(yè)、社會組織等積極參與。鼓勵當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目。建立健全志愿服務(wù)機(jī)制和社會監(jiān)督機(jī)制。依托高等學(xué)校和企事業(yè)單位等建立一批國家公園人才教育培訓(xùn)基地。
七、實(shí)施保障
(二十)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組要加強(qiáng)指導(dǎo),各地區(qū)各有關(guān)部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革的精神,深刻認(rèn)識建立國家公園體制的重要意義,把思想認(rèn)識和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院重要決策部署上來,切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),明確責(zé)任主體,細(xì)化任務(wù)分工,密切協(xié)調(diào)配合,形成改革合力。
(二十一)完善法律法規(guī)。在明確國家公園與其他類型自然保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上,研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī),明確國家公園功能定位、保護(hù)目標(biāo)、管理原則,確定國家公園管理主體,合理劃定中央與地方職責(zé),研究制定國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī),做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。制定國家公園總體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、訪客管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和自然資源調(diào)查評估、巡護(hù)管理、生物多樣性監(jiān)測等技術(shù)規(guī)程。
(二十二)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。正確解讀建立國家公園體制的內(nèi)涵和改革方向,合理引導(dǎo)社會預(yù)期,及時(shí)回應(yīng)社會關(guān)切,推動形成社會共識。準(zhǔn)確把握建立國家公園體制的核心要義,進(jìn)一步突出體制機(jī)制創(chuàng)新。加大宣傳力度,提升宣傳效果。培養(yǎng)國家公園文化,傳播國家公園理念,彰顯國家公園價(jià)值。
(二十三)強(qiáng)化督促落實(shí)。綜合考慮試點(diǎn)推進(jìn)情況,適當(dāng)延長建立國家公園體制試點(diǎn)時(shí)間。本方案出臺后,試點(diǎn)省市要按照本方案和已經(jīng)批復(fù)的試點(diǎn)方案要求,繼續(xù)探索創(chuàng)新,扎實(shí)抓好試點(diǎn)任務(wù)落實(shí)工作,認(rèn)真梳理總結(jié)有效模式,提煉成功經(jīng)驗(yàn)。國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)程序明確后,由國家公園主管部門組織對試點(diǎn)情況進(jìn)行評估,研究正式設(shè)立國家公園,按程序報(bào)批。各地區(qū)各部門不得自行設(shè)立或批復(fù)設(shè)立國家公園。適時(shí)對自行設(shè)立的各類國家公園進(jìn)行清理。各有關(guān)部門要對本方案落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤分析和督促檢查,及時(shí)解決實(shí)施中遇到的問題,重大問題要及時(shí)向黨中央、國務(wù)院請示報(bào)告。