中國再次顯示了對耕地的保護(hù)力度。國土部9月20日發(fā)布了全國永久基本農(nóng)田劃定成果，截至2017年6月底，全國劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝，已全部落到實(shí)地地塊，實(shí)現(xiàn)上圖入庫。

據(jù)國土部網(wǎng)站獲悉，9月20日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部召開新聞發(fā)布會，介紹了永久基本農(nóng)田劃定工作的有關(guān)情況。國土資源部副部長曹衛(wèi)星在會上表示，截至2017年6月底，永久基本農(nóng)田劃定工作總體完成，以縣級行政區(qū)為單位的劃定成果100%通過省級驗(yàn)收，成果數(shù)據(jù)庫100%通過質(zhì)檢復(fù)核，劃定工作成果已廣泛應(yīng)用，效果逐步顯現(xiàn)。兩年多來，劃定工作取得了一系列重要成果。

一是堅(jiān)守耕地紅線的意識明顯增強(qiáng)。地方各級黨委政府堅(jiān)守耕地紅線、節(jié)約集約用地的意識明顯增強(qiáng)，從“不讓劃”、“不敢劃”、“不愿劃”轉(zhuǎn)向“主動劃”、“真心劃”、“規(guī)范劃”，實(shí)現(xiàn)了“劃優(yōu)、劃實(shí)、劃足”，逐級簽訂了保護(hù)責(zé)任書，把保護(hù)責(zé)任落實(shí)到地方各級政府，落實(shí)到村組、落實(shí)到農(nóng)戶，并設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)志，接受社會監(jiān)督。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國共簽訂608萬份責(zé)任書，設(shè)立27萬個(gè)標(biāo)志牌。

二是規(guī)劃確定的保護(hù)任務(wù)全部落地。全國落實(shí)保護(hù)面積15.50億畝，超過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)調(diào)整方案》確定的15.46億畝保護(hù)任務(wù)目標(biāo)。以已有永久基本農(nóng)田劃定成果為基礎(chǔ)，按照“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、應(yīng)保盡保、量質(zhì)并重”的原則，“定位、定量、定質(zhì)、定責(zé)”下達(dá)劃定任務(wù)，從城市周邊劃實(shí)、落細(xì)入手，再推進(jìn)到城市周邊以外區(qū)域劃足、補(bǔ)齊，有效解決了以往“劃遠(yuǎn)不劃近、劃劣不劃優(yōu)”等問題，將保護(hù)任務(wù)在全域范圍內(nèi)逐個(gè)圖斑比對落實(shí)到實(shí)地地塊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國永久基本農(nóng)田圖斑總數(shù)達(dá)到4540多萬個(gè)，數(shù)據(jù)庫大小達(dá)3個(gè)TB.

三是永久基本農(nóng)田質(zhì)量明顯提升。從全域看，水田和水澆地面積占劃定面積的48%;坡度15度以下占劃定面積的88%。從城市周邊看，共劃定9740萬畝，其中，新劃入3135萬畝，城市周邊平均保護(hù)比例由45%上升到60%，做到了優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)劃盡劃。劃定后永久基本農(nóng)田較劃定前布局更優(yōu)化、質(zhì)量有提升，并與森林、河流、湖泊、山體等共同形成了城市生態(tài)屏障，成為城市開發(fā)實(shí)體邊界，優(yōu)化了城鄉(xiāng)空間格局，促進(jìn)城鎮(zhèn)串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式發(fā)展。

四是劃定工作成效逐步顯現(xiàn)。通過把永久基本農(nóng)田從圖上落實(shí)到田頭，落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能;通過優(yōu)先確定永久基本農(nóng)田布局，把城市周邊圍住、把公路沿線包住，防止城市無序擴(kuò)張和蔓延，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局;通過落實(shí)國務(wù)院土壤污染防治行動計(jì)劃，將重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)部位優(yōu)先保護(hù)類和安全利用類耕地優(yōu)先劃入，確保舌尖上的安全，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式;通過層層落實(shí)保護(hù)責(zé)任，落實(shí)到農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作中，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。劃定成果為建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、重大建設(shè)項(xiàng)目用地審批等提供了重要支撐，劃定成效顯現(xiàn)。

9740萬畝耕地被劃為永久基本農(nóng)田

這次歷時(shí)兩年的永久基本農(nóng)田劃定工作，是被當(dāng)做硬骨頭來啃的，也是在城市化侵占耕地背景下，對于城市周邊耕地的界定。成果顯示，城市周邊9740萬畝耕地被劃為永久基本農(nóng)田，其中新劃入3135萬畝，城市周邊平均保護(hù)比例由45%上升到60%。

國土資源部耕地保護(hù)司副司長劉明松接受采訪時(shí)說，這意味著此前城市“攤大餅”式的發(fā)展要被改變了，通過永久基本農(nóng)田的劃定，防止城市無序擴(kuò)張、蔓延，有了城市周邊的永久基本農(nóng)田劃定，等于將城市的不合理發(fā)展邊界控制住，引導(dǎo)城市通過合理規(guī)劃，跳出邊界，發(fā)展組團(tuán)式、衛(wèi)星城等形式的城市格局。

中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員曹端海說，近些年來，國土資源部對粗放用地問題高度關(guān)注，開展了一系列的執(zhí)法檢查、土地督察等，同時(shí)聯(lián)合其他部委，嚴(yán)厲查處違反土地管理規(guī)定的行為，有效控制了城市“攤大餅”的現(xiàn)象。劃定永久基本農(nóng)田后，對城市無序擴(kuò)張約束更為剛性，是一種“治本”之策。當(dāng)然，勢必會減少城市新增建設(shè)用地的供應(yīng)，城市用地?cái)U(kuò)張的空間、方向都會受到限制，但會提高城市土地利用率，增加土地的有效供給，提高盤活閑置、低效用地的積極性。

城市告別“攤大餅”式擴(kuò)張

中國歷來重視耕地保護(hù)工作，十八大以來，劃定永久基本農(nóng)田被多次提及。2015年、2016年連續(xù)兩年的中央1號文件和《政府工作報(bào)告》明確要求，全面劃定永久基本農(nóng)田并實(shí)行特殊保護(hù)，2017年中央1號文件和4號文件，再次強(qiáng)調(diào)“全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策措施，嚴(yán)格永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)”。

從國土部獲悉，截至2017年6月底，全國有劃定任務(wù)的2887個(gè)縣級行政區(qū)實(shí)際劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝。以縣級行政區(qū)為單位的劃定成果100%通過省級驗(yàn)收，成果數(shù)據(jù)庫100%通過質(zhì)檢復(fù)核，劃定工作成果已廣泛應(yīng)用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國共簽訂608萬份責(zé)任書，設(shè)立27萬個(gè)標(biāo)志牌。

國土部副部長曹衛(wèi)星在前述發(fā)布會上說，全國實(shí)際劃定保護(hù)面積15.5億畝的數(shù)字，超過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)調(diào)整方案》確定的15.46億畝保護(hù)任務(wù)目標(biāo)。

國土部公布的最新數(shù)據(jù)顯示，從縣級以上城市周邊看，共劃定9740萬畝，其中新劃入3135萬畝，城市周邊平均保護(hù)比例由45%上升到60%，做到了優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)劃盡劃。

國土資源部耕地保護(hù)司副司長劉明松說，在城市周邊形成廊道式、圍圈式等形式的綠色隔離帶，加上耕地紅線、城市實(shí)體邊界，共同構(gòu)成城市空間布局。

曹衛(wèi)星表示，劃定后永久基本農(nóng)田較劃定前布局更優(yōu)化、質(zhì)量有提升，成為城市開發(fā)實(shí)體邊界，優(yōu)化了城鄉(xiāng)空間格局。通過優(yōu)先確定永久基本農(nóng)田布局，把城市周邊圍住、把公路沿線包住，防止城市無序擴(kuò)張和蔓延，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局。

至于被限制的城市邊界會不會影響城市化進(jìn)程，劉明松認(rèn)為答案是否定的。他說，首先城市發(fā)展是要經(jīng)過合理論證，有些單點(diǎn)式向外擴(kuò)展的城市建設(shè)是不對的。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求跳出城鎮(zhèn)現(xiàn)有邊界來發(fā)展，組團(tuán)式的城市才是未來城鎮(zhèn)發(fā)展的良好方向。永久基本農(nóng)田的劃定為城市提供了一個(gè)邊界，防止其慢性、無序攤大餅，從而起到隔離、保護(hù)、生態(tài)的多重作用。“我國相當(dāng)一部分城市土地還有較大的節(jié)約集約利用潛力，并且房地產(chǎn)庫存仍在一個(gè)較高的水平，且在有條件的地方，通過撤村并點(diǎn)可以發(fā)展小城鎮(zhèn)。”曹端海也認(rèn)為永久基本農(nóng)田雖然會對城市起到約束作用，但不會阻礙城市化的進(jìn)程。不過，城市邊界的劃定可能會增加部分地區(qū)的城市化成本，對城市規(guī)劃水平提出了更高的要求。

國土部副部長曹衛(wèi)星透露，城市周邊的耕地是劃定永久基本農(nóng)田的難點(diǎn)。本次的劃定工作從全國106個(gè)重點(diǎn)城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地入手，先劃定下來，再根據(jù)重點(diǎn)城市到其他的城市，到城鎮(zhèn)。在城市周圍劃定永久基本農(nóng)田，可以發(fā)揮耕地在優(yōu)化空間布局、控制污染等多種功能，阻止城市的無序擴(kuò)張和蔓延，倒逼節(jié)約集約利用土地。

永久基本農(nóng)田絕不能隨意侵占

從國土部了解到，永久基本農(nóng)田在劃定的過程中，地方政府的態(tài)度經(jīng)歷了從“不讓劃”、“不敢劃”、“不愿劃”到“主動劃”、“真心劃”、“規(guī)范劃”的轉(zhuǎn)變。后來，相關(guān)單位逐級簽訂了責(zé)任書，把保護(hù)責(zé)任落實(shí)到地方各級政府、村組、農(nóng)戶。由此可見，9月20日國土部發(fā)布的永久基本農(nóng)田成果來之不易。“永久基本農(nóng)田要不折不扣地落實(shí)好管控性保護(hù)，嚴(yán)格規(guī)劃調(diào)整完善，將永久基本農(nóng)田劃定成果全部納入土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案，保證劃定成果的穩(wěn)定性和權(quán)威性。”劉明松在前述發(fā)布會上說。

永久基本農(nóng)田的劃定是國土部和農(nóng)業(yè)部共同完成的。今年4月份，國務(wù)院專門發(fā)布了關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)(簡稱“兩區(qū)”)的指導(dǎo)意見，對于建立“兩區(qū)”進(jìn)行了總體部署。建立“兩區(qū)”被認(rèn)為是永久基本農(nóng)田劃定以后，中央保障國家糧食安全所采取的又一重大決策部署。

按照國務(wù)院的任務(wù)劃定，要求用3年時(shí)間劃定糧食功能區(qū)9億畝，糧食重點(diǎn)是稻、麥、玉米、大豆四大糧食作物;劃定重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)2.38億畝，重要農(nóng)產(chǎn)品是棉、油菜、糖料蔗和天然橡膠林。

農(nóng)業(yè)部耕地質(zhì)量監(jiān)測保護(hù)中心副主任謝建華認(rèn)為，保數(shù)量是劃定“兩區(qū)”的首要任務(wù)。事實(shí)上，這一點(diǎn)和永久基本農(nóng)田的劃定一致，都是將耕地的保護(hù)范圍限定在一定數(shù)量之內(nèi)。謝建華說，劃定永久基本農(nóng)田是重要的一個(gè)方面，保護(hù)提升永久基本農(nóng)田的質(zhì)量也是另一個(gè)重要方面。

由于“新出生”的永久性基本農(nóng)田承擔(dān)著耕地保護(hù)、糧食安全等任務(wù)，還具有城市規(guī)劃、環(huán)境建設(shè)等特殊性作用，似乎天生應(yīng)該享受特殊的保護(hù)待遇。

中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員曹端海說，長期以來，我國采取耕地占補(bǔ)平衡制度，強(qiáng)調(diào)面積總量的動態(tài)平衡。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于比較靈活，一定程度上保護(hù)了耕地，對城市用地的限制性較小、彈性較大，在一定程度上符合以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本國情，但顯然是不可持續(xù)的。

“一個(gè)突出的問題就是占優(yōu)補(bǔ)劣。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)積累總量已經(jīng)達(dá)到一定水平，有關(guān)政策也理當(dāng)作出相應(yīng)調(diào)整。”曹端海認(rèn)為，在城市周邊劃定永久基本農(nóng)田，改變以前只注重“量”的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)的空間位置，對耕地的“質(zhì)”和“量”實(shí)行雙重保護(hù)，這也是生態(tài)文明建設(shè)的要求。

劉明松表示，國土部將完善特殊的保護(hù)政策，強(qiáng)調(diào)永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途，確保已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田絕不能隨意占用。強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察，實(shí)行全天候監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法亂占耕地，特別是永久基本農(nóng)田的行為。

今年1月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》已經(jīng)做出要求，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途。嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批。

從國土部了解到，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田的規(guī)定只有一種意外，即重大建設(shè)項(xiàng)目。而對于重大建設(shè)項(xiàng)目的范圍、占地程序等問題，國土部正在研究確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。但一個(gè)原則是，在保證重大項(xiàng)目進(jìn)行的同時(shí)，盡可能少占，或者不占永久基本農(nóng)田。

山合水易點(diǎn)評：

在城市的攤大餅時(shí)代，對土地和城市空間的瘋狂擴(kuò)張帶來了千城一面的罕見景象，成為了世界城市化進(jìn)程中的一個(gè)敗筆。千城一面不僅僅影響了市民的生活質(zhì)量，也影響了游客的旅游體驗(yàn)。未來，隨著城市告別攤大餅時(shí)代，城市建設(shè)者也將會更加尊重和珍惜現(xiàn)有的存量資源，同時(shí)，也將不會再以擴(kuò)張的心態(tài)來搞城市建設(shè)，而是會把更多精力放在存量經(jīng)營上，這對于城市的集約化發(fā)展有著非常重要的意義，因此，未來中國的城市旅游也將迎來一個(gè)高品質(zhì)的時(shí)代，人們行走在城市里，能夠更多感受到城市的精致之美、集約之美。