我國在國際河流開發(fā)中存在的問題及法律對策探討

　　國際河流，是指流經(jīng)數(shù)國，并通航公海，經(jīng)國際條約規(guī)定向一切國家開放的河流。由于國際河流流域跨越了國界，其開發(fā)利用所產(chǎn)生的社會生態(tài)環(huán)境影響將是國際化的。在當(dāng)今世界淡水資源日益匱乏的狀況下，國際河流水資源利用極可能成為不同國家、不同地區(qū)、不同利益團(tuán)體間競爭利用并引發(fā)矛盾沖突的導(dǎo)火索。如何開發(fā)利用此部分共享淡水資源，以滿足各個不同國家的用水目標(biāo)，維護(hù)國際河流生態(tài)系統(tǒng)就成為一個共同關(guān)心的問題。我國與周邊國家有40余條國際河流，隨著我國開發(fā)力度的加大，國際河流的水資源保護(hù)與生態(tài)安全問題、邊界自然管理和生物多樣性維護(hù)、推進(jìn)區(qū)域國際合作及安全問題日益突出。

　　目前我國參加的國際環(huán)境公約如下：《瀕危野生動植物國際貿(mào)易公約》、《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》、《關(guān)于保護(hù)臭氧層的維也納公約》、《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》倫敦修正案、《關(guān)于控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》、《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《防治荒漠化公約》、《關(guān)于控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》修正案、《京都議定書》、《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》哥本哈根修正案、《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》、《〈防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996年議定書》。我國還沒有加入《國際河流水資源利用赫爾辛基規(guī)則》、《國際水道非航行使用法》等條約當(dāng)中。由于國際淡水資源的利用和保護(hù)的國際法規(guī)則始于區(qū)域性的或雙邊的國家實(shí)踐，北美的大湖區(qū)、歐洲的萊茵河流域、非洲的尼羅河流域、贊比西河流域和亞洲的眉公河流域都不乏這類國家實(shí)踐的例子。因此，我國如何參與到國際河流水資源的開發(fā)與保護(hù)的國際性合作或活動，成為國家水法的簽約國或成員國，盡快融入到國家河流水資源的區(qū)域性國際合作開發(fā)中，享有應(yīng)有的權(quán)利成為我國在國際河流開發(fā)與利用中不可忽視的重要問題，本文主要對這些問題進(jìn)行重點(diǎn)分析并提出解決的辦法。

　　一、我國在國際河流開發(fā)與利用中的現(xiàn)狀

　　中國擁有國際河流(湖泊)40多條，其年流量占全國河川徑流總量的40%以上。從地域分布上看主要集中于東北、西南和西北地區(qū)。其中西北和西南地區(qū)主要是跨國河流且多數(shù)為國際河流的上游區(qū)域，東北地區(qū)主要為邊界河流。目前，境內(nèi)國際河流總的開發(fā)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢是：⑴西北地區(qū)：我國的干旱少雨區(qū)，主要有伊犁河、額爾齊斯河等。隨著今后灌溉、發(fā)電、滿足畜牧業(yè)基地建設(shè)用水、城市發(fā)展與居民生活用水河生態(tài)用水的需求的不斷增長與相鄰國家間的用水主要是水量分配⑵東北地區(qū)：主要有黑龍江、烏蘇里江、綏芬河。圖們江河鴨綠江等，絕大多數(shù)是界河，目前我國境內(nèi)的開發(fā)現(xiàn)狀主要是工農(nóng)業(yè)河城市供水，今后的問題與矛盾主要是：跨界污染問題、長期生態(tài)破壞、水土流失嚴(yán)重以及界河上的自由航行權(quán)問題。目前，由聯(lián)合國開發(fā)署(UNDP)推動的有中、朝、俄、蒙古、韓國參與的多國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在圖們江三角洲已擴(kuò)展開。⑶西南地區(qū)：主要的國際河流五條，包括瀾滄江-湄公河、怒江-薩爾溫江、雅魯藏布江、獨(dú)龍江、印度江等，水量與水資源豐富，境內(nèi)基本上是農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)不發(fā)達(dá)。[2]因此水質(zhì)污染輕微。目前國家對西南國際河流的大規(guī)模開發(fā)主要集中在瀾滄江流域的水電開發(fā)，如：漫灣電站已于1993年建成發(fā)電，大朝山電站[3]正在建設(shè)中，國內(nèi)的龍頭電站小灣業(yè)已于2002年開工。今后與流域其他國家的合作開發(fā)包括：與下游國家的合作開發(fā)、生態(tài)環(huán)境的維護(hù)與防止水污染以及跨境污染的賠償和生態(tài)補(bǔ)償，流域互通信心等方面。

　　二、中國在國際河流開發(fā)與利用中所存在的問題

　　隨著世界上許多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作圍繞國際河流展開，以及中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國如何參與國際河流開發(fā)利用方式與管理體制，如何符合國際慣例，如何縮短國際水法原則與國內(nèi)水法間的差距，即如何借鑒國際水法的基本原則來逐步完善我國水法體系，是極為重要的問題，也有助于我國制定相關(guān)流域的開發(fā)管理戰(zhàn)略。

　　(一)國際合作話語權(quán)缺失

　　我國的國際河流水資源開發(fā)，受自然條件和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響。水資源開發(fā)歷史短、利用程度低、水資源本底不清、缺乏綜合的中長期國際河流開發(fā)管理規(guī)劃。長期以來我國既沒有積極參加與國際水法方面的研究工作，不了解參與國際河流合作開發(fā)可擁有的權(quán)利和可能產(chǎn)生的利益，而國際河流水資源的開發(fā)都以國內(nèi)河流的開發(fā)模式或思想進(jìn)行規(guī)劃管理，沒有認(rèn)識和關(guān)注到流域的國際性問題，從而在國際河流水資源的開發(fā)和相關(guān)領(lǐng)域的國際關(guān)系問題的處理中處于不利的地位。例如：眉公河發(fā)源于中國的唐古拉山脈，在中國境內(nèi)稱瀾滄江，長1612公里，流域面積15.39萬平方公里。該河出中國境內(nèi)流經(jīng)緬甸、老撾、泰國、越南，在越南南部流入南海。眉公河在中國境內(nèi)的部分長約2888公里，有支流16條，流域面積65萬平方公里。眉公河流域包括老撾和柬埔寨全境、泰國總面積三分之一和越南的主要產(chǎn)米區(qū)。本世紀(jì)80年代以后，隨著越南戰(zhàn)爭的結(jié)束和冷戰(zhàn)的結(jié)束，眉公河下流域國加強(qiáng)了流域開發(fā)的合作，于1995年簽訂了《眉公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》。該協(xié)定的簽署標(biāo)志著該流域開發(fā)的一個新階段的開始?！睹脊恿饔蚩沙掷m(xù)發(fā)展合作協(xié)定》共六章42條?！霸搮f(xié)定全面的規(guī)定了關(guān)于合作領(lǐng)域，協(xié)定規(guī)定各締約國在可持續(xù)開發(fā)、利用、管理和保護(hù)眉公河的水資源和有關(guān)資源的一切領(lǐng)域里進(jìn)行合作。協(xié)定還規(guī)定了磋商程序，通知程序。同時規(guī)定了眉公河流域合作的機(jī)構(gòu)和解決分歧和爭端的程序?！盵4]該協(xié)定的第39條規(guī)定協(xié)定對其他沿岸國開放，即，對中國和緬甸開放。

　　然而，我國還只是該委員會的觀察國，我們并沒有參加眉公河流域的開發(fā)。各流域國都有合理利用水資源時要求，其他流域國予以合作和利益與損害補(bǔ)償?shù)戎饕獧?quán)利，并且這些權(quán)利不完全受利用時間前后的限制。但享受國際水法的權(quán)利，其前提是參與到國際河流水資源的開發(fā)與保護(hù)的國際性合作或活動，成為國際水法的簽約國或成員國。由于我國不是該協(xié)定的簽約國，從而在國際河流水資源的開發(fā)利用中處于不利的地位。

　　(二)信息國際交流缺乏

　　在流域互通信息方面，水文水資源信息共享是實(shí)現(xiàn)國際河流水資源公平合理利用的最基本的保障條件。雖然我國已向社會公布公益性水資源資料，但就已發(fā)布的水信息資源來說，將其直接用于流域開發(fā)規(guī)劃是不可能的。針對國內(nèi)的環(huán)境信息公開問題，2007年2月8日國家環(huán)境保護(hù)總局頒布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，于2008年5月1日起施行。這是我國第一部有關(guān)環(huán)境信息公開的綜合性部門規(guī)章，首次明確了環(huán)境信息公開的主體、范圍、程序和責(zé)任，為確定一個可操作的環(huán)境信息公開制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！董h(huán)境信息公開辦法(試行)》共五章二十九條，從以下四個方面對環(huán)境公開作出了規(guī)定。第一，明確了環(huán)境信息公開的主體：環(huán)保部門在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)向社會主動公開政府環(huán)境信息;國家鼓勵企業(yè)自愿公開企業(yè)環(huán)境信息，強(qiáng)制污染嚴(yán)重的企業(yè)公開有關(guān)信息。第二，規(guī)定了環(huán)境信息公開的范圍，對應(yīng)公開何種信息作了明確的規(guī)定。第三，規(guī)定了環(huán)境信息公開的方式：環(huán)保部門必須在環(huán)境信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)，以便民的方式公開政府環(huán)境信息，在15個工作日內(nèi)對公眾獲取信息申請作出答復(fù)。第四，規(guī)定了環(huán)境信息公開的法律責(zé)任：要求建立政府環(huán)境信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度。

　　我國目前對國際河流的開發(fā)采取的國際河流信息封鎖行為，正常情況下的信息國際交流并不會嚴(yán)重影響國家利益，如《眉公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》就規(guī)定保持眉公河流域在雨季和旱季的流域內(nèi)和流域外水資源利用必須遵守通知和磋商程序?？偟膩碚f，信息共享從一條法律條款說是一個簡單的問題，但事實(shí)上這是我國面臨的一個極為敏感的問題。但這也是我國要參與到國際河流開發(fā)所必須面臨的一個問題，也是一個必須履行的基本國際義務(wù)。我國在今后的國際河流開發(fā)中，參與國際合作與承擔(dān)國際義務(wù)中非常重要而極待解決的問題。

　　(三)國際資金來源匱乏

　　目前國際上有許多資金和技術(shù)正在用于發(fā)展中國家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目，許多發(fā)達(dá)國家正在參與發(fā)展中國家地區(qū)國際河流區(qū)域開發(fā)中。這些技術(shù)與資金援助項(xiàng)目和開發(fā)項(xiàng)目，大多提供給參與國際河流合作開發(fā)的國家。瀾滄江-湄公河流域的開發(fā)與保護(hù)已成為國際社會廣泛關(guān)注的重點(diǎn)區(qū)域，每年許多發(fā)達(dá)國家和國際組織在這一區(qū)域的援助資金有幾千萬甚至上億美元，但正是由于我國始終沒有參加眉公河委員會而不能得到相關(guān)的國際支持。

　　三、解決機(jī)制的法律思考與對策

　　(一)加強(qiáng)國際合作

　　為盡快溶入國際河流水資源的區(qū)域國際合作開發(fā)中，享有應(yīng)有的權(quán)利，目前必須盡快展開境內(nèi)國際河流的資源本底、環(huán)境、水資源需求等方面的綜合實(shí)證調(diào)查研究，制定科學(xué)且可信度較強(qiáng)的流域開發(fā)與管理規(guī)劃的前提下，根據(jù)國內(nèi)水需求量，調(diào)整規(guī)劃，為在未來國際河流開發(fā)利用的國際性協(xié)商或談判中獲得更多權(quán)利和提供必要的信息基礎(chǔ)和良好的前期準(zhǔn)備工作。對開發(fā)條件較好的流域,我國應(yīng)把握良好時機(jī)，積極參與國際河流的合作開發(fā)，在水資源開發(fā)中占據(jù)有利地位并擴(kuò)大國際影響。如瀾滄江-湄公河流域，境內(nèi)的水電重點(diǎn)工程已大都進(jìn)入實(shí)際性實(shí)施階段，下游各國間達(dá)到的區(qū)域性國際水條約《眉公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》對我國的約束程度大大降低，且其條款與國際水公約條款相比較要寬松許多，通過談判參與該協(xié)定對我國來說目前是比較好的時機(jī)，既實(shí)現(xiàn)了境內(nèi)水資源的充分利用，也有利于進(jìn)一步推動水資源開發(fā)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性國際合作。其中最重要的是各流域國都擁有公平合理利用國際河流水資源的權(quán)利，而且該權(quán)利不完全受利用時間前后的限制。但享受國際水法和流域開發(fā)水資源的開發(fā)和利用其前提，是參與到國際河流水資源的開發(fā)與保護(hù)的國際合作或活動，成為國際水法和成為《眉公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》的簽約國或成員國。因此建議我國在適當(dāng)?shù)臅r候參加這些國際協(xié)定，成為簽約國或會員國，并建立專門的管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督條約的實(shí)施，為可持續(xù)地利用國際流域水資源提供依據(jù)和支撐，這樣更有利于我國境內(nèi)的國際河流的開發(fā)與合作。為履行國際環(huán)境條約，“十一五”期間，我國需要配套制定的法律法規(guī)主要包括：〈國際水資源開發(fā)利用合作辦法〉、《固體廢物進(jìn)口管理辦法》、《外來入侵物種環(huán)境安全管理辦法》、《生物遺傳資源與傳統(tǒng)知識獲取與惠益分享管理?xiàng)l例》以及《危險化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理辦法》等。

　　(二)流域各國的信息共享機(jī)制

　　建議國家放寬環(huán)境信息交流渠道。所謂環(huán)境信息，目前公認(rèn)的是《奧胡斯公約》對環(huán)境信息的界定，指包括環(huán)境、生物多樣性(含轉(zhuǎn)基因生物)的狀況和對環(huán)境發(fā)生或可能發(fā)生影響的因子(包括行政措施、環(huán)境協(xié)議、計(jì)劃項(xiàng)目及用于環(huán)境決策的成本——效益和其他基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析及假設(shè))在內(nèi)的一切信息。

　　我國應(yīng)開展科學(xué)研究學(xué)界的對外交流與合作，互通信息，在建立國際河流水環(huán)境監(jiān)測站網(wǎng)的基礎(chǔ)上，建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，形成國際河流流域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)路。同時，宣傳我國的水資源戰(zhàn)略與目標(biāo)，了解其他流域國家的目標(biāo)與對我國水資源開發(fā)的意見和要求，推動我國在國際河流上的國際合作與交流步伐。國際河流水資源作為多個國家共享資源，通過國際合作進(jìn)行流域的開發(fā)與管理是實(shí)現(xiàn)公平合理利用，流域水資源最佳利用和流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前提條件。負(fù)有誠意的國際合作首先就體現(xiàn)在資料信息交流上，沒有良好的信息交流是難以實(shí)現(xiàn)真正的或者說有實(shí)際價值的國際區(qū)域合作。針對我國目前對國際河流的開發(fā)采取的國際河流信息封鎖行為，既不利于國際河流的最佳利用，也不利于各國充分的享有各自的水資源權(quán)利。因此，要進(jìn)行國際合作就要與相關(guān)流域國進(jìn)行廣泛的接觸，參與相關(guān)的國際合作，盡快實(shí)現(xiàn)信息交流而且不能始終站在觀察國和對話國的角度看待問題，必須進(jìn)入有實(shí)質(zhì)性介入的方式參與，才有助于推動真正的國際區(qū)域性合作。如：依據(jù)《國際法未加禁止之行為引起有害后果之國際責(zé)任條款草案》第九條就規(guī)定：“各國須在所有可能的情況下以適當(dāng)?shù)姆椒?，對本國可能受屬于本條款草案范圍活動影響的公眾，提供有關(guān)該活動，所含風(fēng)險和可能造成的損害的情報，并查明他們的看法”。國際法委員會指出，這一規(guī)定由國際法，尤其是環(huán)境法中的一個新趨勢所引起?！斑@個新趨勢就是通過提供信息來邀請其生命、健康、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境可能受到影響的公眾成員參加決策程序，為其提供表達(dá)意見的機(jī)會并使最終決策者了解他們的意見。”[5]可見，信息交流無論對本國公民還是對國際河流上的國際合作與交流都有非常重要的意義。

　　(三)利益共享與補(bǔ)償

　　“各流域國從國家利益的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)他國對本國造成的損失，而忽視一些正面的影響作用。如同樣是泥沙問題，上游國往往認(rèn)為水土流失導(dǎo)致國土流失，認(rèn)為下游國從河流泥沙獲得大量營養(yǎng)物質(zhì)，維持其土地的肥力，而下游國往往強(qiáng)調(diào)泥沙影響了水質(zhì)和航運(yùn)。”[6]只有我國參與到區(qū)域性國際河流合作中時，或者說就是當(dāng)我國承擔(dān)了相應(yīng)的國際河流開發(fā)和保護(hù)的國際責(zé)任和承諾對國際河流水資源開發(fā)與充分保護(hù)時，我們才可能在國際河流水資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和建設(shè)方面獲得廣泛的國際技術(shù)與資金支持。也只有通過公平合理權(quán)利及一個國家不損害其他國家利益的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)整體利益。筆者建議從以下利益方面綜合考慮我國以及其他各國的利益衡量。

　　1、簽訂國際合作開發(fā)自然資源協(xié)議。

　　主要指資源國(政府)或其國家公司與外國投資者簽訂的、資源國以其專門法律和特別程序特別許可外國投資者在一定期限內(nèi)、在指定區(qū)域內(nèi)同資源國或其國有公司合作勘探、開發(fā)自然資源、生產(chǎn)和經(jīng)營自然資源產(chǎn)品、并按約定承擔(dān)風(fēng)險、分享產(chǎn)品或利潤的特殊協(xié)議。國際合作開發(fā)自然資源協(xié)議適用于資源國各種自然資源的大型開發(fā)與生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，最早適用于資源國的石油資源開發(fā)，后來擴(kuò)大適用于礦產(chǎn)資源、森林資源、土地資源、水力資源的開發(fā)，已成為資源國開發(fā)其自然資源的一種重要方式。目前國際上常見的合作開發(fā)自然資源協(xié)議主要有特許協(xié)議、合營協(xié)議、服務(wù)協(xié)議。在我國境內(nèi)的國際河流的開發(fā)可以考慮與其他流域國共同簽訂國際合作開發(fā)水資源協(xié)議來實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)。[7]我們認(rèn)為，要以流域的整體利益為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)國家間的合作與協(xié)調(diào)。從“絕對國家利益”轉(zhuǎn)向“有限國家利益”。

　　2、利益補(bǔ)償機(jī)制的確立

　　國際河流流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和相互間的利益補(bǔ)償是流域國的共同義務(wù)和責(zé)任，我國可以充分利用這一點(diǎn)，加強(qiáng)國際合作與交流，強(qiáng)調(diào)我國在上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)產(chǎn)生的國際意義，引起國際社會的關(guān)注。2007年8月24日，國家環(huán)?？偩钟“l(fā)了《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2007〕130號)。意見指出，目前有必要通過在重點(diǎn)領(lǐng)域開展試點(diǎn)工作，探索建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和保障體系，為全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供方法和經(jīng)驗(yàn)。意見提出目前應(yīng)當(dāng)在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源重點(diǎn)開發(fā)區(qū)以及流域水環(huán)境保護(hù)區(qū)等四個領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。其中在流域水環(huán)境保護(hù)區(qū)，環(huán)保部要求各地應(yīng)當(dāng)確保出界水質(zhì)達(dá)到考核目標(biāo)，根據(jù)出入境水質(zhì)狀況確定橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);搭建有助于建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政府管理平臺，推動建立流域生態(tài)保護(hù)共建共享機(jī)制;加強(qiáng)與有關(guān)各方協(xié)調(diào)，推動建立促進(jìn)跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金。雖然這項(xiàng)是針對國內(nèi)流域水環(huán)境保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，但對于國際河流開發(fā)與利用也能起到指導(dǎo)的作用。

　　我國應(yīng)開始關(guān)注境內(nèi)國際河流水資源的開發(fā)利用與管理研究工作，開展國際河流水資源開發(fā)利用綜合規(guī)劃，積極參與國際合作，在確保國家利益地基礎(chǔ)上，積極履行相關(guān)國際義務(wù)，提高我國在國際事務(wù)中的國際地位，同時積極爭取國際資金和技術(shù)用于境內(nèi)國際河流的保護(hù)與開發(fā)。

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