文化和旅游部 財(cái)政部：以PPP模式助力深化文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

日前，為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制進(jìn)一步激發(fā)居民消費(fèi)潛力的若干意見》《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》等文件推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的有關(guān)精神，深化文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)新文化供給機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，文化和旅游部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。針對這一支持文化領(lǐng)域PPP模式發(fā)展的重要政策文件，文化和旅游部產(chǎn)業(yè)發(fā)展司有關(guān)負(fù)責(zé)人接受記者采訪，介紹了文件出臺的背景、內(nèi)容、特點(diǎn)等相關(guān)情況。

高度重視文化領(lǐng)域PPP模式發(fā)展

2017年初，原文化部文化產(chǎn)業(yè)司即與財(cái)政部相關(guān)司局共同調(diào)研、論證文化領(lǐng)域PPP模式。通過調(diào)研和論證，得以厘清了在文化領(lǐng)域推廣PPP模式的多方面重要作用：

首先，有助于推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，以高質(zhì)量的文化供給增強(qiáng)人民群眾的文化獲得感幸福感。黨的十九大把推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮興盛提到了新的高度，把文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入了新時(shí)代的宏偉藍(lán)圖。在文化等幸福產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式有利于創(chuàng)新供給機(jī)制，有利于激發(fā)投資活力，促進(jìn)文化建設(shè)，更好地滿足人民對美好生活的向往。

第二，為社會(huì)資本特別是民營企業(yè)進(jìn)入文化領(lǐng)域拓寬渠道，提高社會(huì)資本在文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文化資源開發(fā)運(yùn)營方面的參與度，讓社會(huì)資本“敢投”“愿投”“能投”，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?。這也是在新時(shí)代堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，大力扶持非公有制經(jīng)濟(jì)的具體體現(xiàn)。

第三，可以拓寬文化項(xiàng)目建設(shè)投融資渠道，有助于形成多元化、可持續(xù)的投入機(jī)制，彌補(bǔ)文化建設(shè)中政府投入的不足。文化基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目具有單體投資規(guī)模小的特點(diǎn)，很大一批文旅項(xiàng)目本身能產(chǎn)生現(xiàn)金流，不易給地方財(cái)政形成債務(wù)包袱，現(xiàn)實(shí)中具備推廣PPP模式的可行性。

第四，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，把政府部門集中力量“辦大事、辦好事”的組織優(yōu)勢與社會(huì)資本科學(xué)、高效、靈活的優(yōu)勢相結(jié)合，充分利用市場機(jī)制，提高文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。

此外，還可以使文化領(lǐng)域更好地享受到國家推廣PPP模式的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，提高文化和旅游部門參與經(jīng)濟(jì)工作的能力，完善文化經(jīng)濟(jì)政策體系，推動(dòng)公共文化服務(wù)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在以上工作的基礎(chǔ)上，今年3月，文化和旅游部產(chǎn)業(yè)發(fā)展司、公共服務(wù)司會(huì)同財(cái)政部金融司、中國PPP中心，邀請業(yè)界專家、金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)等單位，在調(diào)研基礎(chǔ)上，著手起草政策文件，經(jīng)多次修改完善，最終形成正式發(fā)布的《意見》。

強(qiáng)化規(guī)范 加大保障

推動(dòng)文化PPP模式發(fā)展

為推進(jìn)文化PPP模式更好發(fā)展，《意見》在內(nèi)容上分為四個(gè)部分。

第一部分是指導(dǎo)思想和基本原則。文件重點(diǎn)指出，在文化領(lǐng)域推廣PPP模式要堅(jiān)持正確導(dǎo)向、改革創(chuàng)新、傳承發(fā)展和合作共贏等原則，牢牢把握社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，落實(shí)意識形態(tài)工作責(zé)任制，以推進(jìn)文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入文化領(lǐng)域。

第二部分是推廣領(lǐng)域。鼓勵(lì)社會(huì)需求穩(wěn)定、具有可經(jīng)營性、能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費(fèi)、公共屬性較強(qiáng)的文化項(xiàng)目采用PPP模式。重點(diǎn)包括但不限于具有一定收益性的文化產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、特色文化傳承創(chuàng)新、公共文化服務(wù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承以及促進(jìn)文化和旅游、農(nóng)業(yè)、科技、體育、健康等領(lǐng)域深度融合發(fā)展的文化項(xiàng)目。

第三部分是對項(xiàng)目實(shí)施提出規(guī)范要求。文件要求各級文化、財(cái)政部門規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作、優(yōu)化回報(bào)機(jī)制、加強(qiáng)全生命周期監(jiān)管、強(qiáng)化信息公開。其中，特別提出要規(guī)范開展項(xiàng)目物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，嚴(yán)禁突破財(cái)政承受能力上項(xiàng)目，嚴(yán)禁變相舉債，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

第四部分是加大政策保障，為文化領(lǐng)域推廣PPP模式和項(xiàng)目落地提供多方位的支持。包括：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，鼓勵(lì)各地建立跨部門的PPP工作協(xié)調(diào)機(jī)制;優(yōu)化資金投入方式，推動(dòng)具備條件的財(cái)政資金從補(bǔ)建設(shè)向補(bǔ)運(yùn)營轉(zhuǎn)變;豐富金融支持手段，鼓勵(lì)符合條件的文化PPP項(xiàng)目靈活運(yùn)用債券和資產(chǎn)證券化等融資方式;推動(dòng)形成一批可復(fù)制、可推廣的成功案例，發(fā)揮典型帶動(dòng)作用等。

加強(qiáng)對接 落實(shí)《意見》

推動(dòng)社會(huì)資本投入文化領(lǐng)域

在調(diào)研、論證工作的基礎(chǔ)上，并借鑒其他領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)做法，《意見》具有如下特點(diǎn)：

首先，突出了文化PPP項(xiàng)目的運(yùn)營核心。鼓勵(lì)有文化項(xiàng)目運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)參與文化PPP項(xiàng)目長期運(yùn)營，充分發(fā)揮其資源整合、管理經(jīng)驗(yàn)和開拓創(chuàng)新優(yōu)勢，提升項(xiàng)目管理效率和運(yùn)營水平。積極培育文化領(lǐng)域?qū)I(yè)運(yùn)營商，形成一批有實(shí)力的文化企業(yè)和上市公司。

其次，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化文化PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制。文件明確了鼓勵(lì)通過盤活存量資產(chǎn)、開發(fā)性資源補(bǔ)償?shù)确绞教岣唔?xiàng)目的經(jīng)營性。在提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的前提下，最大限度地挖掘項(xiàng)目的市場價(jià)值，提高社會(huì)資本投入的積極性。

第三，明確組建文化PPP基金。促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地的一個(gè)核心環(huán)節(jié)就是解決融資問題。文件明確提出要“加快設(shè)立文化PPP基金”。由于文化項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)輕型化，且多為小、散、新等特征，在2017年中國PPP基金決策項(xiàng)目中文化PPP項(xiàng)目僅占不到1%，獲得支持金額占比不足1%，亟須設(shè)立文化PPP投資基金，通過專業(yè)化、市場化運(yùn)作，推動(dòng)文化PPP項(xiàng)目盡快落地建設(shè)。

第四，確定文化領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作推廣先行區(qū)。文化和旅游部、財(cái)政部將聯(lián)合確定一批文化領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作推廣先行區(qū)，區(qū)內(nèi)文化PPP項(xiàng)目可優(yōu)先享受政策支持，形成一批可復(fù)制、可推廣的成功案例，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展司負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)文化PPP項(xiàng)目要堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作，守住底線。要注重因地制宜，量力而行，不搞一哄而上。各地政府要認(rèn)真評估本地財(cái)政承受能力和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，嚴(yán)格入庫審核把關(guān)，堅(jiān)決避免違規(guī)負(fù)債、保底承諾、回購安排等情形。各類社會(huì)資本要嚴(yán)格遵守國家對PPP的有關(guān)要求，充分做好項(xiàng)目的可行性論證，設(shè)計(jì)出良好的運(yùn)作模式，提高項(xiàng)目可持續(xù)性。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展司負(fù)責(zé)人表示，文件的出臺，只是文化領(lǐng)域推廣PPP模式的第一步，更重要的是讓文件里的政策措施真正落地、落實(shí)。這就需要各級文化和旅游管理部門抓緊與財(cái)政部門對接，迅速將文件的精神落到實(shí)處，通過實(shí)實(shí)在在的工作，將文件的政策紅利傳導(dǎo)到地方、傳導(dǎo)到企業(yè)、傳導(dǎo)到項(xiàng)目，要將落實(shí)文件作為文化和旅游管理部門支持民營經(jīng)濟(jì)、引導(dǎo)社會(huì)資本投入文化領(lǐng)域的重要措施。

以下為《意見》全文：

文化和旅游部 財(cái)政部關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見

各省、自治區(qū)、直轄市文化和旅游行政部門、財(cái)政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)文化體育新聞出版廣電局、商務(wù)局(旅游局)、財(cái)政局、各計(jì)劃單列市文化局、財(cái)政局：

為貫徹落實(shí)《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費(fèi)的意見》《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》等文件精神，深化文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新文化供給機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與文化領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目，現(xiàn)提出以下意見：

一、指導(dǎo)思想和基本原則

(一)指導(dǎo)思想

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，牢牢把握社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，以推進(jìn)文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入文化領(lǐng)域，以高質(zhì)量文化供給增強(qiáng)人民群眾的文化獲得感幸福感。

(二)基本原則

堅(jiān)持正確導(dǎo)向。落實(shí)意識形態(tài)工作責(zé)任制，維護(hù)國家文化安全。以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。

堅(jiān)持改革創(chuàng)新。深化對PPP模式的理解認(rèn)識，加快觀念轉(zhuǎn)變。加大在文化領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式的力度，積極探索有利于解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力的新舉措、新途徑，激發(fā)文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

堅(jiān)持傳承發(fā)展。推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，繼承革命文化，發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化。充分挖掘文化知識產(chǎn)權(quán)價(jià)值，推動(dòng)文化與相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合。

堅(jiān)持合作共贏。厘清政府與市場邊界，明確各方權(quán)責(zé)，營造規(guī)范有序的市場環(huán)境。鼓勵(lì)各類市場主體通過競爭性方式參與文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上訂立合同，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

二、推廣領(lǐng)域

鼓勵(lì)社會(huì)需求穩(wěn)定、具有可經(jīng)營性、能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費(fèi)、公共屬性較強(qiáng)的文化項(xiàng)目采用PPP模式。重點(diǎn)包括但不限于具有一定收益性的文化產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、特色文化傳承創(chuàng)新、公共文化服務(wù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承以及促進(jìn)文化和旅游、農(nóng)業(yè)、科技、體育、健康等領(lǐng)域深度融合發(fā)展的文化項(xiàng)目。

三、規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施

(一)規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作。各級文化、財(cái)政部門要充分認(rèn)識PPP模式的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)，規(guī)范開展項(xiàng)目物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，嚴(yán)格入庫審核把關(guān)，嚴(yán)禁突破財(cái)政承受能力上項(xiàng)目。嚴(yán)禁利用PPP項(xiàng)目違法違規(guī)變相舉債，嚴(yán)禁通過回購安排、保底承諾、固定回報(bào)等名股實(shí)債方式進(jìn)行變相融資，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

(二)突出運(yùn)營核心。鼓勵(lì)有文化項(xiàng)目運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)參與文化PPP項(xiàng)目長期運(yùn)營，充分發(fā)揮其資源整合、管理經(jīng)驗(yàn)和開拓創(chuàng)新優(yōu)勢，提升項(xiàng)目管理效率和運(yùn)營水平。積極培育文化領(lǐng)域?qū)I(yè)運(yùn)營商，形成一批有實(shí)力的文化企業(yè)和上市公司。鼓勵(lì)優(yōu)秀企業(yè)通過參與文化PPP項(xiàng)目，帶動(dòng)項(xiàng)目所在地上下游企業(yè)發(fā)展，培育更多熟悉當(dāng)?shù)匚幕捻?xiàng)目管理運(yùn)營企業(yè)。

(三)優(yōu)化回報(bào)機(jī)制。各級文化、財(cái)政部門要指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)結(jié)合PPP模式特點(diǎn)，創(chuàng)新運(yùn)營方式，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制?？梢婪ㄒ酪?guī)為文化PPP項(xiàng)目配置經(jīng)營性資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。鼓勵(lì)通過盤活存量資產(chǎn)、挖掘文化價(jià)值、開發(fā)性資源補(bǔ)償?shù)确绞教岣唔?xiàng)目的可經(jīng)營性。

(四)加強(qiáng)全生命周期監(jiān)管。各級文化、財(cái)政部門要通力合作，嚴(yán)把項(xiàng)目入口關(guān)，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管。制定科學(xué)合理的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按效付費(fèi)，更好實(shí)現(xiàn)物有所值。

(五)強(qiáng)化信息公開。各級文化、財(cái)政部門要依托政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺，做好文化PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開工作，及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地錄入文化PPP項(xiàng)目信息，提高信息對稱性，增強(qiáng)社會(huì)資本信心，讓項(xiàng)目陽光運(yùn)營。

四、加大政策保障

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級文化、財(cái)政部門要積極協(xié)調(diào)配合，鼓勵(lì)各地建立跨部門的PPP工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)部門職責(zé)分工，形成工作合力，及時(shí)研究解決項(xiàng)目實(shí)施中的重大問題。加強(qiáng)項(xiàng)目管理和核查力度，切實(shí)防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)優(yōu)化資金投入方式。各級文化、財(cái)政部門要積極探索創(chuàng)新文化領(lǐng)域資金投入機(jī)制，推動(dòng)具備條件的財(cái)政資金從補(bǔ)建設(shè)向補(bǔ)運(yùn)營轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)督管理，切實(shí)提升投資有效性和公共資金使用效益。

(三)豐富金融支持手段。鼓勵(lì)各地政府性融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)為參與文化PPP項(xiàng)目的小微企業(yè)提供增信服務(wù)。利用好部行合作機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)針對文化PPP項(xiàng)目的金融需求特征，加強(qiáng)融資服務(wù)。充分發(fā)揮中國政企合作投資基金的引導(dǎo)、規(guī)范、增信作用，加快設(shè)立文化PPP投資基金;鼓勵(lì)地方政府類引導(dǎo)基金規(guī)范參與文化PPP項(xiàng)目，帶動(dòng)更多金融機(jī)構(gòu)加大對文化PPP項(xiàng)目的融資支持。鼓勵(lì)符合條件的文化PPP項(xiàng)目靈活運(yùn)用債券和資產(chǎn)證券化等融資方式，拓寬融資渠道，盤活存量資產(chǎn)，探索建立多元化、規(guī)范化和市場化的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和退出渠道。引導(dǎo)各地文化金融服務(wù)中心積極支持文化PPP項(xiàng)目。

(四)發(fā)揮典型帶動(dòng)作用。對于各地推薦的文化PPP項(xiàng)目，由文化和旅游部、財(cái)政部組織專家遴選后，擇優(yōu)向社會(huì)重點(diǎn)推薦。文化和旅游部、財(cái)政部聯(lián)合確定一批文化領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作推廣先行區(qū)，區(qū)內(nèi)文化PPP項(xiàng)目優(yōu)先享受相關(guān)政策支持。各級文化、財(cái)政部門要加強(qiáng)對文化PPP項(xiàng)目的跟蹤指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，推動(dòng)形成一批可復(fù)制、可推廣的成功案例，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

文化和旅游部 財(cái)政部

2018年11月13日