浙江：土地利用新模式——“坡地村鎮(zhèn)”與“農(nóng)旅融合”

如何從稀缺的土地資源中拓展更大的發(fā)展空間?充分開發(fā)利用低丘緩坡，推進“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，發(fā)展“坡地經(jīng)濟” 走農(nóng)旅融合之路，實踐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是浙江近年來的創(chuàng)新探索。

近日，浙江省政府辦公廳出臺《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》，《意見》要求通過對低丘緩坡資源高質(zhì)量的合理開發(fā)利用，統(tǒng)籌保耕地、護生態(tài)、促發(fā)展，建設(shè)房在林中、園在山中的山水林田房為一體的生態(tài)型村鎮(zhèn)，為浙江“兩個高水平”建設(shè)提供重要資源要素保障。

坡地上如何“長”出村莊?“坡地村鎮(zhèn)”具有哪些特點?如何帶動農(nóng)旅融合項目發(fā)展?政府推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，又提出了哪些具體意見?本文為您詳細(xì)解讀。

1、具有浙江特色

浙江山多地少，經(jīng)濟發(fā)展迅猛，用地需求旺盛，長期面臨著保障發(fā)展和保護耕地的“兩難”局面。如何破解這個困局呢?憑著“敢為人先，勇立潮頭”的浙江精神，2015年浙江省調(diào)整思路，推行“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點，將目光聚焦山坡地，開發(fā)低丘緩坡，積極探索出一條“保護與保障并舉”的土地利用管理模式——“坡地村鎮(zhèn)”，向山坡地要土地、要空間?！捌碌卮彐?zhèn)”按照“房在林中，園在山中”的要求，實行“點狀布局、垂直開發(fā)”，采取“點狀供地”，建筑實行依山順勢、錯落有致、間距適宜的規(guī)劃布局，實現(xiàn)“山、水、林、田、城一體”?！捌碌卮彐?zhèn)”項目得到國土資源部肯定，認(rèn)為“具有長遠(yuǎn)、全局、典型、示范的作用”。

2、創(chuàng)新管理模式

一是“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)實現(xiàn)“零占耕地、少占農(nóng)用地”，減少城鎮(zhèn)化對現(xiàn)有耕地的占用，切實保護平原優(yōu)質(zhì)耕地特別是基本農(nóng)田，既拓展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間，又保障了全省糧食安全生產(chǎn)。

二是牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的用地方針，制定落實生態(tài)環(huán)境保護、水土保持和地質(zhì)防災(zāi)等具體措施。

三是“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地實行“征轉(zhuǎn)分離，分類管理”，按照“用多少，征多少，建多少，轉(zhuǎn)多少”的原則，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。四是“坡地村鎮(zhèn)”項目實行用地空間、布局“多規(guī)合一”，以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃銜接。

3、推行綠色發(fā)展

一是“坡地村鎮(zhèn)”項目依托地域自然條件和區(qū)位優(yōu)勢，打造集約低碳的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間，充分彰顯區(qū)域特色、產(chǎn)業(yè)特色、建筑特色、景觀特色、人文特色，形成村鎮(zhèn)建設(shè)“一品一韻”，推進山區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二是充分依托山林自然風(fēng)景資源，開發(fā)生態(tài)(農(nóng)業(yè))觀光、休閑度假、生態(tài)養(yǎng)生、露營運動等生態(tài)休閑旅游觀光建設(shè)項目用地，實行點狀配套設(shè)施建設(shè)用地布局開發(fā)，促進我省旅游業(yè)加速發(fā)展。

三是“坡地村鎮(zhèn)”的建設(shè)用地規(guī)劃選址和村莊設(shè)計，遵循“村民自治、農(nóng)民自愿”的原則，充分聽取和征求村民意見，尊重和維護村民民主決策和民主管理權(quán)利，確保廣大農(nóng)民安居樂業(yè)，促進農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)融合。四是按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林”的原則確定各類用地規(guī)模和布局，結(jié)合地形地貌特征，依山而建，依勢而就，點狀開發(fā)，防止削峰填谷式平的開發(fā)。

“坡地村鎮(zhèn)”試點政策的出臺，為開發(fā)生態(tài)休閑、度假旅游等建設(shè)用地提供了機會，不僅激活了工商資本投資鄉(xiāng)村旅游的熱情，同時帶動了高端經(jīng)營人才、先進經(jīng)營理念進入農(nóng)村。農(nóng)民不僅獲得土地流轉(zhuǎn)的收入，還可以在工地上打工，有的甚至還能在項目收益中獲得分紅。

以下為意見原文：

浙江省人民政府辦公廳關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見

浙政辦發(fā)〔2018〕64號

各市、縣(市、區(qū))人民政府，省政府直屬各單位：

科學(xué)合理開發(fā)利用低丘緩坡資源，推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、有效保護耕地的重要舉措。為有效緩解土地供需緊張矛盾，進一步落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益多贏目標(biāo)，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)提出如下若干意見：

一、總體目標(biāo)

深入貫徹落實黨的十九大和省第十四次黨代會精神，以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，通過對低丘緩坡源高質(zhì)量的開發(fā)利用，統(tǒng)籌保耕地、護生態(tài)、促發(fā)展，建設(shè)房在林中、園在山中的山水林田房為一體的生態(tài)型村鎮(zhèn)，實現(xiàn)耕地保護更加有效、用地保障更為有力、村鎮(zhèn)建設(shè)更顯特色、生態(tài)環(huán)境更具質(zhì)量，為我省“兩個高水平”建設(shè)提供重要資源要素保障。

二、基本原則

(一)科學(xué)規(guī)劃，合理選址。以土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求，選擇區(qū)位條件好、符合環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)保護紅線要求、非地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)的低丘緩坡進行開發(fā)建設(shè)。

(二)保護優(yōu)先，統(tǒng)籌推進。尊重自然、順應(yīng)自然，始終將生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，切實保護原有地貌景觀環(huán)境，統(tǒng)籌落實水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等措施，有效降低對周邊生態(tài)環(huán)境的影響。

(三)因地制宜，高效利用。按照宜建則建、宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林的原則，結(jié)合低丘緩坡地形地貌特征，合理確定開發(fā)建設(shè)規(guī)模和布局，嚴(yán)禁削峰填谷、大開大挖等嚴(yán)重改變原有地形地貌、破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

(四)規(guī)范管理，有序開發(fā)。依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等方面的法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，健全低丘緩坡開發(fā)利用機制，統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)地塊，合理安排建設(shè)項目，切實防止濫占亂用低丘緩坡資源。

三、優(yōu)化開發(fā)利用政策

(一)實行“多規(guī)合一”、精細(xì)用地。編制低丘緩坡開發(fā)利用保護專項規(guī)劃，統(tǒng)籌落實低丘緩坡開發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃空間，切實做好開發(fā)區(qū)域所涉及的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃，以及低丘緩坡綜合開發(fā)利用、生態(tài)保護、水土保持、林地保護利用、地質(zhì)災(zāi)害防治等規(guī)劃的相互銜接。休閑度假、旅游觀光等建設(shè)項目單獨選址在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界外的，可以使用規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)申報土地利用總體規(guī)劃落實方案;選址在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外的，可依據(jù)經(jīng)市、縣(市)政府批準(zhǔn)的項目選址論證報告或控制性詳細(xì)規(guī)劃，劃定項目建設(shè)用地紅線，出具規(guī)劃設(shè)計條件。

(二)實行點狀布局、垂直開發(fā)。項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地布局應(yīng)依山順勢、錯落有致、間距適宜。建設(shè)用地原則上按建筑落地面積進行開發(fā)。對未納入建設(shè)用地開發(fā)的，可作為生態(tài)保留用地。對交通便利、緊鄰城鎮(zhèn)周邊、納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)的區(qū)塊，可以實行單個地塊開發(fā)，也可以實行點狀布局多個地塊組合開發(fā)。對結(jié)合異地搬遷、新農(nóng)村建設(shè)等工作，通過規(guī)劃引導(dǎo)納入村莊建設(shè)的區(qū)塊，可以實行點狀或帶狀布局多個地塊組合開發(fā)。對充分依托山林自然風(fēng)景資源，進行生態(tài)(農(nóng)業(yè))旅游、休閑度假等項目開發(fā)的區(qū)塊，可以實行點狀布局多個地塊組合開發(fā)。

(三)實行征轉(zhuǎn)分離、分類管理。對開發(fā)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)占用的土地，按照建多少、轉(zhuǎn)多少的原則，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)(單獨組件，實施專項管理)，按建設(shè)用地管理。對生態(tài)保留用地，可根據(jù)項目開發(fā)需要，在嚴(yán)格控制用地范圍和規(guī)模的前提下，依法辦理土地征收手續(xù)(不得涉及永久基本農(nóng)田)，按國有農(nóng)用地管理;或依法辦理集體土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，仍按集體農(nóng)用地管理。對符合農(nóng)村道路建設(shè)條件的，可以納入農(nóng)村道路用地管理;符合林道建設(shè)條件的，可以納入林業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地管理。

(四)實行點面結(jié)合、差別供地。開發(fā)建設(shè)項目實行項目區(qū)供地，項目區(qū)為單個地塊的，按建設(shè)地塊單個供地;項目區(qū)為多個地塊的，按建設(shè)地塊組合供地。項目區(qū)內(nèi)建設(shè)地塊用途符合劃撥用地目錄的，可以按劃撥方式供地;經(jīng)營性用地須嚴(yán)格按照公開方式出讓。對已辦理土地征收手續(xù)的生態(tài)保留用地，由市、縣(市)政府授權(quán)有關(guān)部門以租賃方式與項目業(yè)主單位簽訂使用合同并依法依規(guī)明確使用限制條件;對不實施土地征收的生態(tài)保留用地，由村集體經(jīng)濟組織以流轉(zhuǎn)方式與項目業(yè)主單位簽訂使用合同并依法依規(guī)明確使用限制條件。對項目區(qū)內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)按照建設(shè)生態(tài)型村鎮(zhèn)的要求，嚴(yán)格控制建筑層高和密度。

(五)實行以宗確權(quán)、一證多地。對項目為單個地塊供地的，以地塊為宗地進行土地確權(quán)登記發(fā)證;對項目為多個地塊組合供地的，以各地塊為宗地進行土地確權(quán)登記，可按項目內(nèi)各地塊的不同規(guī)劃用途或產(chǎn)權(quán)管理需要，核發(fā)一宗地一證書或多宗地一證書。除法律法規(guī)、土地出讓合同或市、縣(市)政府批準(zhǔn)文件規(guī)定外，不得將項目內(nèi)各地塊進行分割轉(zhuǎn)讓或抵押登記。對辦理只征收不轉(zhuǎn)用的生態(tài)保留用地，可參照國有農(nóng)用地的登記要求，依據(jù)市、縣(市)政府批準(zhǔn)(授權(quán))文件確定的主體、用途等進行土地確權(quán)登記發(fā)證。

四、嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)管理

(一)嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)條件。建立低丘緩坡開發(fā)建設(shè)項目準(zhǔn)入機制。低丘緩坡開發(fā)建設(shè)應(yīng)選址在坡度6度以上25度以下的非耕地范圍內(nèi)。開發(fā)建設(shè)區(qū)塊應(yīng)安排符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際需求、適宜在低丘緩坡上建設(shè)的項目，禁止工業(yè)項目、別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目，嚴(yán)格控制其他房地產(chǎn)開發(fā)項目。建設(shè)項目用地應(yīng)符合生態(tài)保護紅線和水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等要求，不得涉及飲用水水源保護區(qū)(含農(nóng)村飲用水水源保護范圍)或自然保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患點或高易發(fā)區(qū)、土地流失重點預(yù)防區(qū)或治理區(qū)、山洪溝道、Ⅰ級保護林地以及土地利用總體規(guī)劃劃定的禁止建設(shè)區(qū)等區(qū)域。各地要結(jié)合實際，建立項目準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)格禁止不符合低丘緩坡資源開發(fā)利用條件的各類建設(shè)項目。

(二)嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)核準(zhǔn)。建立低丘緩坡開發(fā)建設(shè)項目部門聯(lián)合立項審查制度。所有低丘緩坡開發(fā)建設(shè)項目須認(rèn)真做好環(huán)境影響評價、水土保持方案編制、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和壓覆礦產(chǎn)資源評估等前期工作，確保生態(tài)、環(huán)境、水土、地質(zhì)等方面安全。建設(shè)項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，須嚴(yán)格按規(guī)定審批權(quán)限和程序辦理報批手續(xù)。建設(shè)項目涉及使用林地的，應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)用地實際布局與需求辦理林地(林木采伐)審批手續(xù)，嚴(yán)格落實森林面積占補平衡;需要進行林地保護利用規(guī)劃調(diào)整的，應(yīng)按原審批程序申報核準(zhǔn)后方可開發(fā)建設(shè)。建設(shè)項目涉及占用水域的，應(yīng)做好占用水域影響評價和占補平衡，并根據(jù)水域保護或水系調(diào)整方案辦理審批手續(xù)。

(三)嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)監(jiān)管。制定和完善低丘緩坡開發(fā)建設(shè)項目實施和管理制度。加強對項目建設(shè)全過程動態(tài)監(jiān)管，全面落實生態(tài)保護、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等各項措施，避免因工程施工造成水土流失或發(fā)生次生地質(zhì)災(zāi)害。對因受地質(zhì)、地形、地物影響，確需調(diào)整開發(fā)建設(shè)地塊位置的，須由項目業(yè)主單位提出申請，經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)同意后進行調(diào)整，調(diào)整地塊面積不得超過原地塊批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積，調(diào)整地塊范圍不得超過項目區(qū)內(nèi)原批準(zhǔn)征地范圍。對因地塊調(diào)整實際用地位置發(fā)生變化的，應(yīng)根據(jù)調(diào)整的相關(guān)審批文件和土地勘測定界報告等材料，進行不動產(chǎn)登記。

五、切實落實保障措施

(一)加強組織保障。建立政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、社會監(jiān)督的工作機制，深化“最多跑一次”改革，優(yōu)化、減少相關(guān)審批事項，切實做好低丘緩坡資源開發(fā)利用工作。國土資源部門要做好建設(shè)項目用地審核、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和防護措施落實監(jiān)督工作;農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作部門要做好低丘緩坡資源開發(fā)利用中美麗鄉(xiāng)村和新農(nóng)村建設(shè)的指導(dǎo)工作;發(fā)展改革部門要做好低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃和建設(shè)項目的審核(審批、核準(zhǔn)、備案)工作;財政部門要做好建設(shè)項目配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集和使用監(jiān)管工作;環(huán)保部門要做好建設(shè)項目環(huán)境影響評價審核及指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查環(huán)保措施的落實工作;規(guī)劃、建設(shè)部門要做好建設(shè)項目用地規(guī)劃選址、建筑設(shè)計審核和施工監(jiān)管工作;交通運輸部門要做好建設(shè)項目道路規(guī)劃、設(shè)計審核、建設(shè)監(jiān)管工作;水利部門要做好建設(shè)項目水土保持方案審核、涉水項目審批和防洪、水土保持措施落實監(jiān)督工作;林業(yè)部門要做好建設(shè)項目使用林地和采伐林木審核、林相改造和森林生態(tài)提升指導(dǎo)工作;其他相關(guān)部門要根據(jù)各自職責(zé)，積極參與和支持低丘緩坡資源開發(fā)利用工作。對因工作落實不到位，造成低丘緩坡資源開發(fā)利用安全、生態(tài)責(zé)任事故的單位和個人，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

(二)加大配套建設(shè)。做好低丘緩坡開發(fā)建設(shè)項目配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障項目建設(shè)順利實施。對開發(fā)為村莊建設(shè)用地的，要統(tǒng)籌整合農(nóng)房改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害治理等政策資金，切實抓好項目區(qū)內(nèi)外公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);對開發(fā)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的，要將項目區(qū)外配套基礎(chǔ)設(shè)施納入城鎮(zhèn)市政工程建設(shè)，落實專項建設(shè)資金，確保配套工程實施到位;對開發(fā)為生態(tài)休閑、度假旅游等建設(shè)用地的，要結(jié)合農(nóng)村水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)等改造提升工程，統(tǒng)籌落實通水、通電、通路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、耕地占補平衡指標(biāo)通過有償調(diào)劑所得收益，要依法用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和墾造耕地等。

(三)做好績效評估。建立低丘緩坡資源開發(fā)利用績效評估制度，強化開發(fā)項目建設(shè)跟蹤指導(dǎo)、監(jiān)督監(jiān)管及結(jié)果反饋工作機制，及時發(fā)現(xiàn)問題、研究解決問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗、完善政策，確保低丘緩坡資源開發(fā)利用安全規(guī)范有序進行。省國土資源廳要會同省級有關(guān)部門適時組織開展全省低丘緩坡建設(shè)用地開發(fā)利用績效評估，切實做好“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)相關(guān)政策的落實和指導(dǎo)、監(jiān)管等工作。市、縣(市)政府要定期組織開展低丘緩坡建設(shè)用地開發(fā)利用情況評估，及時研究解決問題，重大問題及時向省級相關(guān)部門反映。

本意見自2018年8月1日起施行。

浙江省人民政府辦公廳

2018年6月28日