方明：市縣如何落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 用鄉(xiāng)村空間規(guī)劃指引美麗鄉(xiāng)村建設

十九大報告中指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。加強農(nóng)村基層基礎工作，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及面廣，具有長期性，引起各級領導的關注，特別是各地市縣領導，大家都在積極探索如何落實好中央政策，如何在空間上落地，如何在實際工作中推動。我們結合工作實踐，有以下幾方面的思考。

一、鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略內(nèi)涵

1、鄉(xiāng)村振興的新要求

鄉(xiāng)村振興是國家戰(zhàn)略之一，已經(jīng)寫入黨章，明年的工作部署將會全面啟動;各級領導高度重視，各部委將共同推進。

鄉(xiāng)村振興是全方位、全領域、全系統(tǒng)振興。涉及到社會治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化保護與傳承、生態(tài)保護、鄉(xiāng)村建設，到政治建設、黨組織建設等領域。不能單從某一個角度考慮。鄉(xiāng)村振興離不開產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、社會的繁榮、人居環(huán)境的美麗、文化的復興、人氣的集聚、以及政治組織的建設、正確的政治方向等，只有這些方面都得到發(fā)展，鄉(xiāng)村才能變得有活力、有人氣，才能真正振興。

鄉(xiāng)村振興應分區(qū)分類施策、示范分期推進。我國鄉(xiāng)村面廣量大，豐富多彩，既有城市化程度較高的地區(qū)、一般地區(qū)和純農(nóng)業(yè)地區(qū)的區(qū)別，也有山區(qū)、丘陵、平原等形態(tài)上的差異，鄉(xiāng)村振興必須根據(jù)區(qū)域的差異化分區(qū)分類制定發(fā)展策略。鄉(xiāng)村振興既有明確的近期任務和目標安排，也有遠景展望，要在近期與長遠之間找到平衡點，要分步實施、滾動推進。鄉(xiāng)村振興既要考慮到整體規(guī)劃，統(tǒng)籌推進，也要考慮基礎和條件差異，先試點示范后全面推進。

2、鄉(xiāng)村振興的新亮點

鄉(xiāng)村振興是在以往鄉(xiāng)村發(fā)展建設理論基礎上的戰(zhàn)略升級。尤其在模式、發(fā)展、建設方面呈現(xiàn)了新時代的新亮點。

發(fā)展模式方面，從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“城鄉(xiāng)一體化”，發(fā)展到“城鄉(xiāng)融合”的新階段。優(yōu)先發(fā)展方面，從“農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展”轉變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的新思路。鄉(xiāng)村建設方面，從“新農(nóng)村建設”、“美麗鄉(xiāng)村”，將發(fā)展到“鄉(xiāng)村振興”的新局面。

3、鄉(xiāng)村振興的新思考

我們具體要重點振興哪些農(nóng)村?不同類型不同區(qū)域的鄉(xiāng)村給予什么樣的差別化政策、措施?

如何構建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系?資本如何下鄉(xiāng)?如何培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?如何在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)融合?

如何與城鎮(zhèn)化相結合?如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動?如何空間落地?小城鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興中應該扮演什么作用?如何培育鄉(xiāng)村的活力?

如何建設美麗鄉(xiāng)村?如何傳承和保護鄉(xiāng)村文化?如何讓鄉(xiāng)村成為城鄉(xiāng)居民向往的詩意的棲居地?如何推進農(nóng)村土地制度改革和產(chǎn)權制度改革?這些都需要我們系統(tǒng)、深入、全面地思考和研究。

二、如何振興鄉(xiāng)村

鄉(xiāng)村當前還存在很多問題。比如受重城輕村觀念影響，對鄉(xiāng)村的投入不足和不平衡，由于缺乏協(xié)調，有些項目存在重復建設、互相沖突的問題;發(fā)展建設缺乏長效機制，模仿城市的做法使鄉(xiāng)村環(huán)境和生活遭受沖擊和破壞等等。面對這些問題如何振興鄉(xiāng)村?我們有以下幾點想法。

1、鄉(xiāng)村振興的愿景

中國自古是鄉(xiāng)村社會，人們安居樂業(yè)。陶淵明的詩句“采菊東籬下，悠然見南山”是古代鄉(xiāng)村美好意境的寫照。今天提出振興鄉(xiāng)村，是要鄉(xiāng)村功能完善、人居環(huán)境美麗宜居，各具特色，還要達到鄉(xiāng)村發(fā)展有人氣、有活力，適合生產(chǎn)生活“詩意棲居”的美妙意境。

2、優(yōu)化鄉(xiāng)村布局

鄉(xiāng)村振興不能脫離城鎮(zhèn)化的大背景。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，不同地區(qū)的村莊會出現(xiàn)分化，不可能所有村莊都振興。鄉(xiāng)村振興不能簡單按行政單位，按照所有村莊全方位實施。應根據(jù)不同地區(qū)的資源要素，依靠有活力、有資源、帶動力強的村莊，因地制宜地采取小集中，大均衡的模式有效推進，從而帶動鄉(xiāng)村全面發(fā)展。對于一些不具備條件的、人口流失的空心村，應退宅還田還林，恢復生態(tài)，實施生態(tài)治理。

3、多用鄉(xiāng)土辦法

多用自然的辦法。多用一些尊重氣候、自然，就地循環(huán)、環(huán)保的自然辦法，巧妙解決問題;多用傳統(tǒng)的辦法。多用根據(jù)生產(chǎn)生活經(jīng)驗長期形成的傳統(tǒng)辦法，學習傳統(tǒng)的精髓，它們經(jīng)得起檢驗，更適合鄉(xiāng)村;多用中醫(yī)式的辦法。多用系統(tǒng)調理，針對具體問題的針灸式，植入式中醫(yī)辦法;多用長期在鄉(xiāng)村建設中形成的適合農(nóng)村建設智慧的鄉(xiāng)村土辦法，少用洋辦法。

4、綜合全面發(fā)展

產(chǎn)業(yè)找準。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重點要基于更高效、更生態(tài)、更智慧的農(nóng)業(yè);其次應該注重高附加值的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工;針對有工礦、商貿(mào)、旅游基礎的鄉(xiāng)村，要更好地發(fā)揮，但不要村村搞旅游，村村搞工業(yè)。

環(huán)境宜居。鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施要逐步完善;環(huán)境要干凈、整潔;風貌要美麗而有特色;鄉(xiāng)村環(huán)境還要有意境，達到詩意棲居，鄉(xiāng)村要建設的比城市更讓人向往。

文化自信。未來鄉(xiāng)村要讓大家有鄉(xiāng)村自信，把鄉(xiāng)村文化挖掘出來，特色彰顯出來。就像我們的鄉(xiāng)土文學和鄉(xiāng)土菜一樣，受到青睞和熱捧。鄉(xiāng)村要建一些高標準、能夠傳世的、充滿文化藝術價值的建筑，這對整個社會的推動有著用經(jīng)濟眼光無法估量的價值。

回歸鄉(xiāng)村社會樸素人情美。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是按姓氏宗親建立而成，對鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和發(fā)展起到很大作用;鄉(xiāng)村是熟人社會，人與人之間的熟悉是城市所欠缺的。未來鄉(xiāng)村要把這種東西恢復和保留下去，這是人的精神所在。鄉(xiāng)村的樸素人情美，淳樸善良，這些優(yōu)良的東西一定在未來要振興。

5、激活鄉(xiāng)村的力量

我們要把鄉(xiāng)村能人吸引回鄉(xiāng)，多培養(yǎng)鄉(xiāng)村能人，多培育集聚人氣的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài);鄉(xiāng)村振興不是簡單地給予式的幫助，要把鄉(xiāng)村人的利益考慮好，調動他們的積極性和熱情;要把他們的思維方式摸透弄清楚，遵循他們的思路去引導，激活他們的創(chuàng)造力，自下而上，上下聯(lián)動;要多給他們提供低門檻的、低成本的空間，特別注重一些適齡人口的需求，多給他們發(fā)展機遇，政策上給予支持，激活自身造血能力。

6、整市(縣)推進

單個鄉(xiāng)村是規(guī)模小但內(nèi)容復雜的，但是一定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村又是在相同的自然、社會和經(jīng)濟發(fā)展條件下形成的，具有相當?shù)墓残?，以區(qū)域為單位推進鄉(xiāng)村建設更經(jīng)濟、系統(tǒng)、高效，以市縣為單位更利于統(tǒng)一部署，推進實施。

三、以鄉(xiāng)村空間規(guī)劃指引為抓手落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，涉及到多個領域，包括鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，生態(tài)環(huán)境保護，土地集約高效利用，農(nóng)田水利設施建設，基礎設施、交通設施建設，社會事業(yè)投入，文化事業(yè)振興，鄉(xiāng)村建設等多項工作，通過鄉(xiāng)村空間指引和管控，把社會各個領域的投入和建設活動統(tǒng)一起來?？茖W指引好項目建設，管控好占地規(guī)模、建設規(guī)模、建設標準、外觀風貌、建設時序等內(nèi)容，是行之有效地落實鄉(xiāng)村振興的手段。編制鄉(xiāng)村空間規(guī)劃指引，我們認為重點在以下幾個方面：

1、摸清家底

市縣層面對鄉(xiāng)村資源往往缺少系統(tǒng)的梳理，更沒有在空間上直觀地反映出來，難免造成工作的忽視。從市縣域范圍內(nèi)摸清有多少農(nóng)田、多少山林、多少水面、多少道路、多少文化遺產(chǎn)、多少村莊，對基本情況做全面而系統(tǒng)的梳理，摸清家底，為下一步鄉(xiāng)村空間規(guī)劃指引和管控打下扎實基礎。

2、分區(qū)指引

充分尊重現(xiàn)狀情況。充分尊重現(xiàn)狀不同的用途和功能，不輕易改變用途。

根據(jù)地形、經(jīng)濟、文化分區(qū)。根據(jù)縣域不同的地形地貌、經(jīng)濟發(fā)展水平、文化習俗、交通等因素，按照分區(qū)分類的思路解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題，分區(qū)管控，分類施策。

根據(jù)生產(chǎn)、生活、生態(tài)劃定。按照生產(chǎn)、生活不同的功能，充分挖掘和考慮生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境布點和各項設施配置的需求，梳理規(guī)劃新的分區(qū)，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

落實到行政區(qū)具體操作。統(tǒng)籌的分區(qū)和部署不要受制于行政區(qū)劃，但實施要考慮行政的需要，兼顧現(xiàn)有的行政區(qū)劃。

3、梳理鄉(xiāng)村空間體系

點、線、面結合。鄉(xiāng)村空間中有呈點狀分布的重要景點、重要農(nóng)業(yè)點、村鎮(zhèn)居民點，有河流、山脈、公路形成的脈絡與線狀空間，有廣袤農(nóng)田、村莊形成的面狀空間等，鄉(xiāng)村發(fā)展是點線面的結合，有重點有一般、有積聚也有放松，才能更有機地發(fā)展。

有重點有先后。梳理體系、合理布局，有重點有先后的科學推進，不同的建設標準，不同規(guī)模，不同建設時序，有步驟的實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

4、優(yōu)化項目配置

不同的鄉(xiāng)村地區(qū)在社會事業(yè)、文化、產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村建設等方面存在差異化的需求，總體看項目配置又存在分布的不均衡，我們要通過優(yōu)化項目配置，補齊短板，發(fā)展重點，均衡布局。

5、多規(guī)協(xié)調、相互融合

這些年國家產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、建設、社會、文化等方面建設了很多農(nóng)村建設項目，但是不少項目之間缺乏協(xié)調，利用效率不高;同時有些項目只注重功能建設，沒有與周邊的鄉(xiāng)土環(huán)境相協(xié)調。我們希望通過空間規(guī)劃指引、多規(guī)協(xié)調把這些項目統(tǒng)一起來，減少沖突、復合利用，同時建設得具有鄉(xiāng)土特色。最大價值地發(fā)揮建設項目的綜合作用。

6、風貌美麗和諧統(tǒng)一

當下的鄉(xiāng)村建筑風貌存在著一定的布局混亂、簡陋呆板、張冠李戴等問題，與自然和鄉(xiāng)村社會不和諧。也出現(xiàn)了很多三面光的水渠、挖山填湖的道路等破壞鄉(xiāng)村風貌的現(xiàn)象，未來要用自由靈活的布局、本地的建筑材質、傳統(tǒng)的形式和圖案、綠樹掩映的方式做出和諧統(tǒng)一、美麗而有特色的風貌。鄉(xiāng)村風貌要充分尊重地域、民族、鄉(xiāng)土，要反映生產(chǎn)、生活，要體現(xiàn)時代和文化。

未來鄉(xiāng)村對工礦廠房、農(nóng)業(yè)大棚、河塘溝渠、農(nóng)業(yè)種植、樹木綠化，建筑風貌等，都要進行系統(tǒng)的管控和引導。

7、針對建設熱點

近期可以針對當前建設活躍的熱點開展工作，如農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)(農(nóng)田水利設施、廠房、大棚、水渠、棚圈)，公共服務設施和基礎設施(道路交通、橋梁、墓地)，人居環(huán)境(房屋、村莊改造、樹木、黑臭水體和溝渠的治理)等。農(nóng)民著急建什么，我們就先解決什么。

四、《美麗鄉(xiāng)村導則》精準指導鄉(xiāng)村建設

鄉(xiāng)村建設面大、分布散、復雜，用傳統(tǒng)自上而下板塊式的規(guī)劃很難具體指導鄉(xiāng)村的各項建設內(nèi)容。以系統(tǒng)式、針灸式、規(guī)則式為特點的《美麗鄉(xiāng)村導則》就是精準指導鄉(xiāng)村建設的一種空間管理方法。

1、整體引導

在堅持保護生態(tài)環(huán)境、體現(xiàn)鄉(xiāng)土特色、保障村莊安全、滿足現(xiàn)代化生產(chǎn)生活要求、注重歷史文化傳承的原則下，從鄉(xiāng)村建設現(xiàn)狀分析入手，形成了一套體系完整、制定美麗鄉(xiāng)村建設目標、分區(qū)管控、構建市域美麗鄉(xiāng)村體系。

2、分區(qū)管控

為了便于政府管理者、設計師、施工隊伍以及村民等使用對象的具體操作，提出了自下而上的問題導向與自上而下的目標導向相結合的方式，建立分區(qū)的美麗鄉(xiāng)村體系。制定風貌控制分區(qū)、明確各管控分區(qū)目標、制定分區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設導則、提出保護及控制要求。

3、要素控制

針對縣域鄉(xiāng)村的建設的山水田園、河湖水系、村莊環(huán)境、農(nóng)房建設、庭院、曬谷場、河堤、橋梁、農(nóng)村道路、垃圾收集點形式、污水處理方式等熱點進行系統(tǒng)控制。圖文并茂地明確建設形式、規(guī)模等控制要求，便于實施鄉(xiāng)村建設管理。

以下條款都要配以具體的說明和相關支持的數(shù)據(jù)，以及數(shù)個選擇的意向示意圖。

(1)山水田園

系統(tǒng)的梳理影響山水田園鄉(xiāng)村風貌的要素，包括生態(tài)山林、河湖水系、農(nóng)田景觀等，并提出關鍵的管控要求。

生態(tài)山林。提出保護山林的具體要求，明確對砍樹、挖山等破壞行為的懲罰辦法和實施要求。

河湖水系。河道。對清污、疏浚、攔壩等提出管控要求。河堤。管控河堤材質，河岸種植。池塘。注重保持原有鄉(xiāng)土環(huán)境。溝渠。對治污，綠植，河渠三面光等提出管控。橋梁。對橋體實用性和形式、護欄材質等提出要求，保護古橋。

農(nóng)田景觀。農(nóng)田土地整理。整理零散土地，保持田塘園路。種植引導。對種植提出肌理、品種、季節(jié)等提出配置要求。大棚。提出布局、色彩、材料等要求。道路。對線型、路緣石、路旁景觀等提出要求。

(2)村莊風貌

村落格局。注重保護鄉(xiāng)村肌理，山形水系。

整體風貌。與周邊山水田林環(huán)境和諧，提出色彩風格要求。

鄉(xiāng)村景觀。重要場所。分別對村莊入口、公共活動場所、鄉(xiāng)村小品等提出建設指導。

村莊綠化。村莊綠化。優(yōu)化路邊、水邊、邊坡、宅邊等零散空間的綠化種植，對植株種類提出不同的建議。

(3)鄉(xiāng)村建筑

農(nóng)房建筑。建筑風貌。對建筑色彩、材料、細部、門窗、符號等提出管控。宅前屋后。提出綠植、鋪裝、農(nóng)具等元素的建議。曬谷場。對布局、面積、長寬比、一場多用等提出要求。

(4)文化傳承

歷史遺存和傳統(tǒng)文化。深入挖掘歷史文化資源，保護歷史遺存和文物古跡。傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)建筑。挖掘、搶救傳統(tǒng)村落，建立檔案，拓寬利用渠道。文化傳承人、召集人。扶持傳承人。文化場所、路線和空間。對布局提出完善建議。文化活力。對地域、傳統(tǒng)和現(xiàn)代文化進行挖掘、傳承和豐富，完善文化場所。鄉(xiāng)風文明。以干部帶頭，群眾參與為原則創(chuàng)建文明鄉(xiāng)風。

(5)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)業(yè)。提出詳細的產(chǎn)業(yè)引導，推進更加高效、生態(tài)、智慧的農(nóng)業(yè)。工業(yè)。對布局、環(huán)境影響、產(chǎn)業(yè)方向等提出引導建議。服務業(yè)。提出布局建議、產(chǎn)業(yè)引導與鼓勵項目類別。

(6)基礎設施

飲水安全。對水源選擇、水源保護、供水形式等提出指導意見。污水處理。提出選址原則，因地制宜選擇處理工藝。垃圾處理。提出垃圾分類和源頭減少的原則，對垃圾收集方式和設施、處理方式等提出選擇建議。村內(nèi)道路。對道路鋪裝、停車方式、道路設施、標志等提出功能、風格、材質等其他要求。墓地。對選址、距離、選地等提出要求，提倡“綠色殯葬”理念。防災減災。針對人防、抗震、消防、防洪防澇等方面提出完善的要求與措施。

(7)公共服務

公共建筑。對建筑體、規(guī)模、功能、風貌等提出全面控制。

公共服務。設立公服設施的設立標準、設施水平、功能要求等原則。

(8)綜合管理

基層組織。對組織建設制度、公眾參與方式、日常管理模式、鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)賢、村規(guī)民約等方面提出創(chuàng)新性的建議，規(guī)范各類制度，建立良性的監(jiān)督考核與獎懲機制。