國外及臺灣加強土地流轉規(guī)范化管理相關經(jīng)驗

土地對每個國家來說都是寶貴的資源。土地流轉是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變的重要途徑。在土地流轉過程中，因管理不當引發(fā)的土地面積減少、土地生產(chǎn)能力的降低、生態(tài)環(huán)境的惡化等問題，給農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展帶來嚴重影響。在采取各種措施積極推進土地流轉的同時，無論是人多地少的法國、日本，還是人少地多的俄羅斯、美國，都通過各種手段嚴格土地管理，規(guī)范土地流轉行為。

 一、嚴格土地經(jīng)營者能力審查

 為了確保土地得到有效的利用，部分國家和地區(qū)對土地經(jīng)營者的素質作出了明確要求。大多數(shù)國家都規(guī)定土地受讓人必須是有經(jīng)營能力的自耕農(nóng)，有的國家甚至要求大面積受讓農(nóng)地的經(jīng)營者必須有農(nóng)科的本科畢業(yè)文憑。

 為了應對糧食危機，解決土地撂荒問題，促進土地集約利用，2009年12月15日，日本對《農(nóng)地法》進行了法律修訂，對于企業(yè)通過土地租賃，參與農(nóng)業(yè)等行為，實行“原則自由化”。然而，企業(yè)通過土地流轉，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，仍必須具備以下條件:①當流轉農(nóng)地沒有被合理利用時，租賃合同廢止。農(nóng)地租賃合同中必須包對合同廢止的情況予以規(guī)定。②與地域的其他農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，進行合理的分工，可以持續(xù)安定的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。③如果是公司法人從事農(nóng)地租賃，那么公司的業(yè)務執(zhí)行董事中必須有一人以上長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。④關于生產(chǎn)能力的規(guī)定。轉入農(nóng)戶或組織必須胡有一定的農(nóng)業(yè)機械和一定的農(nóng)業(yè)勞動力等具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力;必須保證一定的農(nóng)業(yè)勞動時間源則上150天以上。⑤租賃合同需要經(jīng)過當?shù)剞r(nóng)業(yè)委員會的批準。

 中國臺灣實施的“小地主大佃農(nóng)”對土地承租方進行了明確限制，規(guī)定承租方為以擴大規(guī)模為經(jīng)營目的自然人或農(nóng)民組織，主要包括專業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)銷班、農(nóng)會、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等，并為了引導農(nóng)業(yè)從業(yè)人員年輕化，專業(yè)農(nóng)民享受該政策時年齡應在18歲以上、55歲以下，且必須在所學專業(yè)、從事農(nóng)作年數(shù)或參加培訓時數(shù)上達到一定條件，從事有機作物的還有額外條件。承租農(nóng)地的范圍為合法使用的非都市土地耕地和都市計劃農(nóng)業(yè)區(qū)，不包括臺糖公司①土地、公有土地及三七五出租耕地。農(nóng)地租賃年期以3年以上為原則，考慮到作物的輪作需求，不排除短期租約，但承租面積中要有至少1/2以上符合長期租賃的原則。經(jīng)營條件則包括以下幾個方面:大佃農(nóng)應以從事農(nóng)糧、畜牧或農(nóng)牧綜合經(jīng)營為主，并盡量優(yōu)先考慮進口替代或出口擴張的農(nóng)產(chǎn)品;大佃農(nóng)承租2006年和2007年連續(xù)兩期體耕農(nóng)地且領取承租獎勵者，應以種植水稻、輪作獎勵作物和有機作物等為限;大佃農(nóng)承租耕地不得申請體耕補助或平地造林補助。為了解決對自耕能力的認定困難，中國臺灣于1976年頒布解獷關農(nóng)地承受人自耕能力的認定標準及自耕能力證明書核發(fā)程序》作為自耕能力認定的依據(jù)，包含了7項內(nèi)容:①申請自耕能力證明書者須為16歲以上的自然人。②目前非專任農(nóng)耕以外之職業(yè)者。③目前非在校學生。④住所和所承受的農(nóng)地，其交通距離在10km以內(nèi)（又改為15km)。⑤直接從事勞力耕作者。⑥農(nóng)事設備充足者。⑦現(xiàn)有農(nóng)地未曾廢耕者。

 二、控制土地流轉規(guī)模

 各國經(jīng)驗表明，在不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段，對農(nóng)地流轉規(guī)模的限制也不一樣。為了促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，許多國家和地區(qū)對農(nóng)地流轉的最小規(guī)模加以限制，而為了防止土地兼并，又有國家對農(nóng)地的最大保有量進行限制。

 日本在第二次世界大戰(zhàn)結束初期，為了廢除租佃制度、提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對購買農(nóng)地的最大保有量作出限定，要求“買者現(xiàn)有農(nóng)地總面積不超過三盯”。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，分割的小農(nóng)經(jīng)濟逐漸顯示出了它的局限性，為了實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，日本逐步允許農(nóng)地流動并放寬了農(nóng)地保有上限，反而對土地流轉后耕地面積的最低規(guī)模進行限制。例如，2009年12月《農(nóng)地法》進行修訂后，企業(yè)雖然原則上可以自由租賃土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，但日本政府仍然通過合同管理對企業(yè)流轉土地規(guī)模進行控制。例如，日本政府規(guī)定流轉后的農(nóng)地總面積至少應達到0.5hm2，其中北海道地區(qū)至少應達到2hm2，否則租賃合同自動廢止。

 俄羅斯地方政府同樣對單個土地所有者實際擁有的土地規(guī)模加以限制，以防止土地過分集中，但同時針對家庭農(nóng)場以外的經(jīng)營主體，對于可以注冊登記用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的實物土地的最小規(guī)模也有限制。

 法國為了加強土地流轉管理，分別在1960年、1962年先后頒布了儂業(yè)指導法》和《農(nóng)業(yè)指導補充法》，指導土地流轉與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由政府部門、專業(yè)農(nóng)業(yè)機構、環(huán)境保護組織、消費者、農(nóng)業(yè)技術人員等組成縣級“農(nóng)業(yè)方向委員會”，負責制定和實施公共補貼、擴大農(nóng)場規(guī)模、分配獎金、防止農(nóng)場的細碎化等方面的政策。為了保證土地不被分割，政府規(guī)定了小塊土地合并和限制農(nóng)用地分割政策，規(guī)定農(nóng)場主的土地只能一人繼承或出讓給一人，并且規(guī)定新建農(nóng)場的最小面積為25hm2，以確保一定的經(jīng)營規(guī)模。同時，法國還針對不同農(nóng)作物和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予參考適合發(fā)展的面積。這些法令措施對于法國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大起到了一定的推動作用。

 三、嚴格土地用途管理

 許多國家和地區(qū)在土地流轉過程中，提高政府在土地流轉中的地位，充分利用行政審批、稅收管理、合同管理等手段，加強政府在土地流轉中的調(diào)控作用。同時，為保護農(nóng)業(yè)用地，有的國家還按照一定的體系將土地劃分為不同等級，結合土地利用規(guī)劃，對土地流轉用途進行嚴格管理。

 俄羅斯通過一系列改革，明確了政府在土地交易中的定位。例如，2002年制定的《農(nóng)用土地流通法》規(guī)定，公民或法人出售農(nóng)用土地時，需要向政府部門提交出售土地的意愿，聯(lián)邦政府和地方政府在同等條件下具有優(yōu)先購買權，且外國的法人、自然人以及外資超過50%的企業(yè)均不能購買俄羅斯農(nóng)用土地，而只能租用農(nóng)用土地，且租期最長為49年。按照該法，農(nóng)用土地的出售者應該以書面形式向聯(lián)邦主體最高行政機關或在地方自治機關，通告自己出售農(nóng)用土地的意愿，并指明出售的價格及合同中的其他重要條件。在收到出售通告一個月內(nèi)，中央和地方政府若沒有購買土地的意愿，則土地的出售者有權在一年內(nèi)將土地以不低于公告中的價格出售給第三者。若土地售價低于公告中的價格或者出售合同中的其他重要條件有所變動，須發(fā)布新的公告。否則，土地買賣關系不能成立。這意味著，只有政府不愿意購買農(nóng)用土地的時候，出售者才能按照不低于通報價格的水平來出售土地，這樣就避免了買賣雙方為了逃避納稅而以極低價格出賣土地，政府充當優(yōu)先購買人的身份，防止了刻意低估土地價值，有利于農(nóng)用土地作為農(nóng)民財富、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素等形式在土地市場上進行交易和流轉[3]。與俄羅斯相似，美國政府也通過購買或轉讓土地發(fā)展權、建立土地稅費調(diào)控機制來實現(xiàn)對土地用途的管理。雖然美國的土地所有者具有完整明晰的土地產(chǎn)權，但是政府保留了相當多的土地控制管理和收益權。政府可以綜合運用治安權、征用權、對公共土地開發(fā)利用投資權和獨占權等權利，合理開發(fā)和利用土地資源。另外，美國還充分運用地產(chǎn)征稅權，設置了地價稅、土地增值稅、空地稅和荒地稅，對不勞而獲、土地投機等行為進行抑制，促進了城市用地和農(nóng)業(yè)用地的協(xié)調(diào)發(fā)展。為配合農(nóng)地用途管制和保護耕地，美國還開征農(nóng)地變更使用稅，調(diào)整納稅金的標準，以引導土地更集約的利用。

 在土地用途管理方面，英國將農(nóng)業(yè)用地分成五等地，最好和高產(chǎn)的農(nóng)用地是一等、二等以及三等中的A級，較次的是三等中的B級和四等、五等地。其中，一等地約占1/3，予以特殊保護。英國《國家規(guī)劃政策導則》中規(guī)定，對于一等、二等以及三A等級的農(nóng)業(yè)用地，在決定開發(fā)申請時，應該綜合考慮該地塊的可持續(xù)發(fā)展指標情況。當占用農(nóng)用地確實不可避免時，除非較好等級的農(nóng)用地與上述其他可持續(xù)發(fā)展目標有所沖突，否則地方規(guī)劃機構不得占用這些高質量農(nóng)用地，而應當選擇質量稍次的農(nóng)業(yè)用地住B等和四等、五等農(nóng)用地。在農(nóng)業(yè)用地分級的基礎上，中國臺灣還通過制訂土地使用計劃、土地使用分區(qū)管制等方式，對土地用途加以規(guī)范。中國臺灣的土地使用計劃可以分為4個層次:第一個層次是國土綜合開發(fā)計劃。第二個層次是東部、南部、中部和北部4個地區(qū)的區(qū)域計劃。第三個層次為各縣、市綜合發(fā)展計劃。第四個層次是在各市、縣轄區(qū)內(nèi)的土地利用計劃。此外，中國臺灣還頒布《限制建地擴展執(zhí)行辦法》、《非都市土地使用管制規(guī)則》等制度，來限制農(nóng)地變更，保護農(nóng)田。

 俄羅斯土地規(guī)劃設計實踐至今已有230多年歷史，已經(jīng)形成了完備的土地規(guī)劃制度框架和產(chǎn)學研結合的工作體系，對于科學指導土地流轉起到重要作用。俄羅斯土地管理工作中，規(guī)劃與地籍兩者之間結合相當緊密，地籍數(shù)據(jù)是規(guī)劃的基礎。在俄羅斯，編制土地規(guī)劃設計首先需要在土地規(guī)劃設計底圖上量算各類用地面積和圖斑面積，并將其與地籍數(shù)據(jù)相比較，以地籍數(shù)據(jù)為基準計算其容許誤差。當量算面積小于容許誤差時，按面積比例進行平差，實現(xiàn)與地籍數(shù)據(jù)、地籍圖相符的要求。此外，早在20世紀80年代，俄羅斯就已經(jīng)完成了國土全覆蓋的土地自然—經(jīng)濟綜合評價工作，成為土地規(guī)劃設計中用地布局的重要依據(jù)。俄羅斯土地規(guī)劃設計的編制，為各地區(qū)制定不同的土地資源利用與保護對策，形成具有地區(qū)特點的土地利用方案，也體現(xiàn)了國家土地利用與保護差別化管理，有力地推進了俄羅斯的土地流轉工作。